盘点中国基层民主

" 中国的民主化是文明世界都关心的大事。民主，意味着立法者和重要行政官员由最广大的人民选举产生，公民在公共事务中有着广泛的参与权、最后的决定权。随着中国经济改革的进行，民主化的潮流也在涌动。民主化，可以从上层、中层、基层等层次来讨论，也可以从法律文化、制度建设、竞争状态等方面来识别。中国民主化给人印象深刻的一点是基层民主，特别是中国许多地方的村委会、居委会成员的竞争性直接选举，不但引起了中国学者、媒体的关注，也引起了国际机构、外国媒体的关心。在2002年，中国的基层民主有了新的发展，出现一些新的情况。

在中国，除了企事业单位以外，基层似乎应该包括县、乡两级政府以及农村的半政府性质的村委会以及城市中半政府性质的居委会。中国是共和国，共和的主要意思是国家机关的公共性以及官员的非继承性。官员不来自继承，来自哪里？来自民主概念中最核心的公正、自由的选举之中。民主的最低标准是立法机关成员的直接和竞争性的选举。依照中国法律，县、乡（镇）两级人民代表大会代表由直接选举产生，但是可惜的是，代表并非专职，无薪；只有常委会委员才是专职，但是常委会委员并非由普通选民直接选举产生。因此，县、乡两级立法机关（民意机关）不被国际上认可为代议民主制机关。至于行政首脑，依照现行法律，均属间接选举，因此即使是充分、公正的竞争性选举，也属于半民主。

中国的村委会、居委会有政府的某些特征（比如一个区域只能有一个），但是不在政府序列之中。中国的现行《村委会组织法》、《居委会组织法》将这两种机构的性质都确定为“自治组织”，但是城市居委会的经费基本上来自上级政府，所以不可能不接受上级政府的“领导”。不管怎么说，村委会、居委会实际上都是中国基层的权力机关，这些草根权力机关的民主选举、民主管理的进展依然是有重要意义的。在这些草根权力机关中，村委会的民主选举开展得较早，而城市居委会的选举是2002年中国基层民主建设的重要亮点。

村委会的民主选举继续发展 到今年8月底，全国有25个省、自治区和直辖市出台了村委会选举办法，湖北、山东、黑龙江、安徽和广东等省还对选举办法进行了修正。6个省、自治区和直辖市在实施办法中对村委会选举作了具体规定。河北、广东和湖北等省还出台了关于村务公开的单项法规和行政规章，以各级政府、部门文件形式出台的相关规定和制度更是不胜枚举。2002年1月1日正式施行的《广西壮族自治区实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》，还首次将从村民小组长、村民代表、到村委会成员的直接、差额投票选举推到新高。令人始料未及的是，有些村、组的村民代表和村民小组长竞选激烈的程度不亚于村委会成员，通过两三次甚至多次投票才选出的村民小组长同村委会成员一样占有相当分量。为了选出真正的“意中人”，广西扶绥县有4900名外出经商务工的选民赶回家乡投票。南宁市上尧村、富德村等今年有帐可查的选举经费逾十万甚至几十万元的村也不计其数。群众信得过的人才脱颖而出，全区14700多个村委会的换届选举如期完成。

7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，对于“两委关系”明确了思路：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”显然，这“四个提倡”不仅鼓励党员主动参加选举，依法加入到自治组织中去，同时也鼓励党组织吸收自治组织中的优秀分子，在包容和渗透中，实现“两委”的和谐—在这个新思路下，谁是“一把手”已经不重要了，顺应民意才是第一原则。 中国学者估计，到2002年年中，全国大致上只有10％的乡村建立了新型的民主合作关系，20％的乡村仍然维持着传统的支配型关系，近70％的乡村处在由传统的行政支配关系向民主合作关系的转变之中。在2002年，也确实有一些地方传来负面的消息。8月中旬，《湖北日报》内参披露了潜江市人大代表姚立法对全市干预村治、非法撤换村官的调查：“潜江市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来，截至今年5月1日，选举产生的村委会主任，当选后被撤换（含免职、停职、降职、精简、移任他职等）的达187人，占329位村主任的57％。加上其他被撤换的村委会副主任、委员，共有619位村委会成员被撤换。”9月12日《南方周末》在头版头条又就此事进行了报道。 北京新民教育研究中心在福特基金会的资助下，组织了于8月24日进行最后投票选举的湖北省沙洋县洪岭村的民主选举。参加了这一活动的工作人员根据他们的经验，强调对村民的启发教育工作十分重要。他们最初进行宣传的时候,送书被摔，人被逐客。村民说,“选举都是骗人的,是他们玩弄的把戏,是走个形式,过过场,没等我们选举就早定下来了。都是官官相护,没有用的,青年人。”但是经过艰苦工作，选举还是达到了预期目标。

“村民委员会选举是农村的一件大事，能够解决农村的一些基本问题，但是，根据我的研究和调查，村民委员会解决的问题是很有限的，还有一些问题比它更根本。”中国社科院社会学所副研究员樊平对媒体说，“在农村，农产品通过剪刀差被弄走了，资金流失了，农村的劳动力不在了，搞经营的也跑了，土地被弄走了。当我们把农村定义为社区时，从物质到精英等所有要素都流失的话，选民的素质和结构也都存在严重问题。如何保证农村精英在不断流失的前提下，能够得到不断必要的补充和更新，这是一个村委会有生命力的基础。”

不久之前，农民还被视为愚昧、自私、不关心政治的一群。但是在今天，他们为了自己的权益而奋起抗争的事例已屡见不鲜。在湖北潜江市董滩村，有817名选民联合签名按上了手印，要求罢免不合法产生的村委会，当罢免案无人理睬，农民便自发自费到县里、省里、到北京上访告状。当他们的正当合理要求被一再拒绝后，村民们请求法律帮助，向记者求援，并一再签名要求依法行使罢免权。当他们取得胜利后，群众的手掌都拍红了，村头有人放了一万响的鞭炮。这些实力都说明了人们对自己的基本权利是关注的。

城市社区直接选举引人注目 《居民委员会组织法》规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。但是，1999年之前，全国的情况基本上都是居委会成员由基层政府指定。1999年6月，沈阳市沈河区进行了第一个社区选举改革的试点，使用了一户出一个代表进行选举的方式。从2000年开始，上海、南京、青岛、广西等地也进行了社区选举的试点。在这些试点当中，有一些地方实行了有选举权的所有居民直接选举居委会成员的办法。从2000年底到2001年的9月，在广西的南宁、柳州、桂林和武鸣等地出现了20余次的社区居委会成员直接选举的试点。这些选举从数量上看要比全国加在一起的数量还要多，其中广西武鸣县的选举办法也许是目前人们所见到的最详细、最完善的城市社区居委会直接选举办法，而且他们在应用的时候基本都能认真执行。武鸣县选举的组织者在考虑社区直选的时候，认为可以参考村委会的选举办法，因此他们将村委会的有关选举办法进行了移植。有专家认为，在当前城市社区自治正在寻找方向的时候，社区的直接选举打开了真正自治的大门。和当年的农村村委会的自治是因为引入直接选举而得到真正发展一样，社区的自治也必须要首先引入民主的直接选举的机制，而选举制度一旦引入到社区的建设当中，一个真正的民主的自治才有可能产生，其它的民主管理、民主监督等才有可能产生，制度的创新才有可能产生，民主的选举是社区自治的灵魂和基础。（李凡：《城市社区直接选举的重大突破》）2002年从5月份开始，广西全自治区进行了大范围社区居委会直选工作，取得很大成功。与此同时，广州、北京在2002年设了社区直选的试点。

8月中旬，正当北京人熬着炎热的盛暑的时候，全国性、地方性30多家媒体好像商量好了似的，忽然一齐向人们吹来一股清爽之风：媒体纷纷报道，北京市破天荒地出现了竞争性直接选举！原来，北京市东城区北新桥街道九道湾社区居委会以及社区居民代表会议于8月17日进行了一场大差额直接选举。选举进行得非常成功，当天人们喜气洋洋，犹如过节，参选率达到了95％！而且根据许多媒体的采访，人们确实是乐意投下自己一票的，有的老两口也是各投各的意中人，并不“统一思想”。选举结果宣布的时候，无论是候选人还是选民都出现了热烈欢呼的场面。为什么会这样呢？原来在此之前，非政府组织北京新民教育研究中心与当地选举委员会进行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有关人员以及中华女子学院社会工作系志愿者一起入户发放社区居民生活状况需求调查问卷及致居民的一封信。问卷内容涉及居民基本情况和居民对自治的认识等。“一封信”对此次直选的意义、目的、方式、计划进行了详细的说明。详细的调查、统计资料为制定切实可行的培训计划打下了基础。在认真调查研究的基础上，他们还进行了大规模的培训。除了编印小册子外，新民中心和选举委员会也制作了九道湾社区居民委员会选举VCD以及直观易懂的选举画册。在这些教材中，大部分的场景、人物都选自九道湾社区本地，宣传材料中民主自治、公民知识、社区知识占有相当大的篇幅，体现出了不但重视对选举程序的宣传，而且更加重视对公民意识的培养，这样极大地激发居民的民主自治意识、公民意识、参与意识，使选举更具实质意义。候选人的确定是充分开放的。两位居委会主任候选人、两位副主任候选人、十多位委员候选人、几十位代表候选人之间进行了丰富" 多彩的竞选活动。 其实在此期间，广西桂林市秀峰区也在进行着直接选举的试验。8月27日，随着长海社区居民委员会直接选举的结束，该区17个社区选举工作全部落下帷幕。其中，有13个社区进行了直接选举，直选面约占80%，是迄今为止广西乃至全国大中城市辖区成建制推行社区直接选举面最大的一个城区。直选面大、参选率高、依法规范和民主意识普遍增强等是秀峰区社区直接选举特点，刷新了城市基层民主选举的记录。该区村民委员会和试点社区直接选举的成功探索为全面推开社区直选提供了借鉴。秀峰区辖有1乡7个村委会，分别在1999年、2002年进行了两次村民委员会“海选”，取得了丰富的经验；2002年在先期进行试点的东华社区进行了直接选举的探索，也取得了成功。

其他的社区基层民主试验也在出现。11月16日，北京西四北头条的居委会进行了换届选举，这次选出的居委会成员与以往有所不同：9位“入主”居委会的居民，虽然掌管着社区的人权、财权、地域管辖权，但并不从居委会拿工资。当选的魏主任告诉记者，自己虽然是居民自治委员会主任，但平时不用在居委会里工作。这9位委员组成了一个“议事层”，行使在居民代表大会休会期间，社区里重大事情的决策权，任期3年。而社区的日常事务主要由“议事层”聘用的由社区专干组成的“执行层”负责。“执行层”对“议事层”负责，有月薪。“执行层”干不好活儿，“议事层”有权解聘。同时，“议事层”对各级政府下派的不属于居委会职责范围的工作有拒绝权，确需居委会帮忙完成的任务，政府的街道办事处要交纳一定的经费或补贴。据悉，这种“议行分设”的新型社区自治管理模式在上海、广州均有试点。

社区民主建设中还有一点值得一提似乎是5月在广西柳州市柳南区所进行的直接选举的试点中，应用了透明的投票箱。这种投票箱有一个好处，就是选举时例行要在投票前要检查投票箱里是否已经有了选票，而在点票的时候也要检查投票箱里是否还留有选票，这就增加了选举的透明度。柳南区的选举中，还使用了国际通用的用布帘子遮挡的秘密划票间，这在中国也是进步。

除了直接选举以外，一些城市也在开始进行以自治为中心的民主管理改革的试点，虽然这个改革目前还不能和农村的进展相比，但是还是有成果的。

由于中国社会传统的自上而下的公共行政思想根深蒂固，以及相关法规（如《居委会组织法》、《选举法》）颇不完善，政府的职能错位、缺位的相象非常普遍，不适当行政干预比比皆是，中国城市普遍出现“居委会打自治牌，办政府事”、“居委会是民选的人政府的腿”等相象。城市居委会等自治机构也搞选举，但是许多依然是权力机关说了算，居民投票只是走走形式。社区建设中，也普遍出现居民无法或很少能够参与决策，对公共事务不关心的现象。居民自治徒有虚名。总之，如果要改进城市的基层自治，提高居民的生活质量，增强人们的公民意识，迫切需要在城市社区推行真正的民主选举，进行真正的民主管理。

基层政府民主选举任重道远 2002年中国基层民主发展过程中的大事之一是湖北省京山县杨集镇所进行的乡镇一级的选举改革。这个改革将1998年底和1999年初乡镇选举制度改革高潮之后到目前为止所出现的沉寂局面打破了。据《世界与中国研究所》网站报道，2002年秋季，杨集进行了一场实验——“两推一选”镇政府首长。所谓“两推一选”，程序是这样的：首先召开全镇选民大会（以村、镇直战线为单位），对现任镇政府组成人员进行民主测评，同时，由选民采取无记名投票的方式等额推荐镇长初步候选人，按得票多少取前3名为镇长初步候选人。然后，召开村（居）民代表大会，以村、镇直群众推荐的镇长初步候选人建议名单为基础推选镇长正式候选人，按得票多少取" 前两名为镇长正式候选人。第三，召开人民代表大会差额直接选举产生镇长。这种方式，实际上是把选民直接选举与现行的镇长由间接选举产生的法律规定结合了起来。它的第一步是一种“海捞”（海选）的方式，使候选人建立在一定的民意的基础上。姚立法是湖北潜江市的人大代表，他在现场观摩了杨集镇所进行的选举，并多次到该镇了解情况。他写道，杨集镇村民已参与了四届村民委员会的民主选举实践。他们对选举的法定程序和行使民主权利而给个人和社会带来的好处，比以往任何时候都要清楚。…京山县就镇领导班子换届选举的有关问题随机调查了杨集镇2200余名农民,调查显示，认为“应由全体选民提名推荐镇党委书记、镇长等候选人最合适”的占73.3%；认为“镇党委书记、镇长正式选举时要实行差额选举”的比例也很高。人们说，“就是爬去或叫人抬去，我也要亲自投票选好当家人”。

总起来说，2002年中国县、乡两级的民主选举是比较冷清的。这与有关的法律规定有较大的关系。

中国人究竟能不能搞好选举？民主选举在中国究竟有多大前途？这是许多人都在思考的问题。2002年，全国人大常委会的蔡定剑教授在《视角》杂志第2卷第4期上发表了一篇文章：《选举在中国》。他说，中国能不能进一步扩大直接选举范围，提高选举的民主化程度？长期以来，有一种“经济文化落后论”，对此持否定态度。这种理论认为：中国国家大、人口多，经济文化落后，公民素质低，所以不宜扩大直接选举、提高选举的民主化程度。但是，用公民素质高低来判断公民选举的态度和能力是远远不够的，否则我们就很难解释，20世纪90年代，当农民们虎视眈眈地盯着投票箱，在中国广袤的大地上强有力地书写“民主”的时候，高素质的城市居民却无视于此，在投票箱边呼呼大睡了50年。“一个正常的市民社会的政治参与主要是出于对自身利益的考虑。只有选举行为与自己的利益相关时，选民才会积极投票。如果把选举制度建立在公民的教育程度、政治觉悟基础上，你就很难解释为什么在西方一些国家200年前就能开始议会直选。他们在200多年前直选了国会议员，难道21世纪的中国人民只能选举村长吗？以公民素质高低来解释选举制度的推行是很荒谬的。

“流行观念中，认为当今中国不能扩大民主选举的一个重要理由是，选举会把社会搞乱，影响稳定。在中国大地悄悄发生的农村民主选举的事实充分证明这一观点是错误的。中国农村开始探索基层民主之路是从‘问题村’开始的，这些地方问题多，干部不团结，干群关系紧张，经济搞不好，群众意见大，上访多，社会秩序乱，一些地方党政领导往往是在没有办法解决农村矛盾的情况下，才放手让群众去选举。实践充分证明，民主选举不但没有把社会搞乱，相反，使社会由‘乱’变‘治’。

“农民也许回答不出什么叫民主，为什么有选举制度，但是，他们知道什么是‘利益’，他们的利益何在。这使我怀疑政治学者对政治的解释。如果把政治意识理解为纵论国家大事，深谙民主理论，那只有很少的人才能享有。但政治实质是一种利益，人们为了保护自己的利益而形成的公共活动。任何一个有健全理性的人都会知道他自己的利益所在。为了保护他的利益而采取的行动就是政治。一种好的政治制度的设置就是要使个人利益在社会中得到充分表达和保护，选举制度的真谛在于能通过公民最广泛的参与，选出代表多数参与者意志和利益的人来。”

政治学家李凡在《中国评论》2002年8月号发表文章认为，“为了让中国的基层民主的发展顺利地进行，需要进行一些基本的制度和法律的建设，要让基层民主的发展做到有法可依，以法治为基础。针对上述制度上所存在的问题，当前迫切需要的是制定“乡村关系法”，用法律的方式来确定什么是应该乡镇政府做的，什么是应该由村委会所做的，什么样的税费乡镇政府可以收，什么样的不能收。对于城市的基层民主的发展，也应该及时修订《居委会组织法》，将城市的基层民主的发展纳入到法治的基础上，这样才便于在中国的城市进一步推广基层民主的发展。应该制定一个全国比较统一的《投票法》或者投票规则，规范基层民主的投票行为。”