中国省制问题研究

" 省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践，并进而阐明笔者自己的观点。

第一节 清末民初的废省论

省制质疑

清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府（直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。

康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。

废省存道

二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”6 康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，以极其严厉的口吻教训道：“呜呼！何为出此亡国奴种之言也？……吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。……若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？”7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。

在1903年的《官制议》中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。……夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋，为者听之，不为者亦听之，……夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！”他认为，变政必从官制始，而官制有三：一曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。“为民制者，莫如公民自治；为国与民交关制者，莫如析疆增吏；为国制者，莫若多设分职，中央集权。”“中国今日亟宜行立宪法，亟宜开议院，此议官制有一无二之要政也。”他建议由每府地方议会公举议员一人，首府举三人，繁府举二人，直隶州亦得举一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。显然，康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。8

梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张，遭到戴季陶的强烈抨击，他在《天铎报》上撰文指责梁启超“废行省以长君权”，“是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也”。他认为：“吾国各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州" 相类似，而将来建设制度，亦必非如北美各州之性质不可。故中央政府与各省之关系，为联合国家之关系，而非统一关系。”“吾民欲求民权之增长，必不能不由地方分权而扩张省议会之权，如美国之州议会者，一面联合各省以维持统一之国家，一面施行政治以图地方之发达。乃梁启超谓必废省置道，改分治为直隶，如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。”10

辛亥革命的爆发，正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹，先由一省揭杆而起，宣告独立，其余各省争相愤发，群起响应，惟首义之省不是广东而是湖北。按照事态的发展，在各省独立基础上建立的中华民国，实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。然而，当时的政治领袖，无论革命党、立宪派、前官僚，除同盟会中孙中山一系外，多信奉中央集权的政策，亦赞同废省论。

以府为行政区

政府采纳“虚三级制”方案后，康有为写了一篇洋洋洒洒的长文《废省议》，力陈“去府存省道”之必不可行。他说：“废省之议，即在平世为治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履发之于所作《官制考》及《国风报》，至今岁国人逐渐有改省为道之议，但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。”“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”康有为认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。康有为断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”17 然而，康有为府县二级制的主张再次超前于时代，并没有受到时人的重视。

正当研究系准备推行废省改郡时，政局又一次出现动荡，先是府院之争，接着是张勋复辟，然后是南北战争，改革地方制度的周密计划在战火纷飞中再次破灭。此后，中央政府的权威日益衰落，梁启超、章太炎等中央集权的积极倡导者转而支持“联省自治”，废省之说便再也无人提及。

第二节 民国时期的缩省运动

国民政府北伐成功统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，不仅有官方造势，而且有许多学者积极鼓吹，献计献策。每当政局比较平稳，呈现出有利于中央集权的趋势时，便形成一次缩省运动的高潮，在国民党统治期间共出现过三次高潮。

第一次高潮

第二次高潮

1937年抗日战争爆发后，大敌当前，国民党内各派一致推举蒋介石为总裁，集党政军大权于一身，共产党和其他各党派人士也拥戴蒋介石为国家最高统帅，在这种情况下，缩省运动再次高涨。

随着抗战胜利的临近，缩省运动更趋活跃。1944年，中央设计局成立区域计划组，任黄国璋为组长，聘国内地理学界专家，研究设计调整省区，草成甲乙两案。甲案系就现行省区中之少数面积过大财力富厚者，划分为二三省不等，此案为迁就现实，作一时权宜之计；乙案乃系通盘筹划者，计分全国为56省、1地方、11特别市、3要塞区。区域计划组属意的是其中的乙案。33

梁启超等研究系的废省主张（先后提出过废省改道、废省改州、废省改郡3个方案）与国民党的缩省主张虽然名目不同，在实质内容上却大同小异，都是将现行省区重新划分为50—70个统县政区，并实行省（或叫道、州、郡）县二级制。但是，同为缩" 省运动的参与者，却有两个主张各异的派别。陈铭枢、张其昀、胡焕庸等人是所谓的“析省派”，他们的主张类似于研究系，认为应顾及事实困难，以现有的道的区域为基础，将一省分为数省。黄国璋、洪绂等人是所谓的“调整派”，他们主张打破原来的省道府州界线，完全以自然区域为根据，重新划分省区。

第三次高潮

抗日战争胜利后，掀起了又一次缩省运动的高潮。先前，伪满洲国将东北四省（包括热河）重行划分为19省、1特别市以及日本人直接统治的关东州。《大公报》在评论此事时曾指出：“查省区辽阔，本为中国地方制度之一病源，自来废省存道，缩小省区，在中国为多年悬案。日人此次毅然行之，不啻为中国政治上解决一种宿题。”34 1945年8月31日，国民政府公布《收复东北各省处理办法纲要》，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将伪满洲国的二省合并为一省。

然而，由于内战爆发以及国民党政府的败北，民国时期的缩省运动终于走向了它的结束。

第三节 省的性质与地位之争

省的设置、规模与省的性质、地位，是两个不同的问题。上两节分别介绍了废省论和缩省论，本节将回顾本世纪上半叶有关省的性质与地位的种种争论。这个问题的实质是，省究竟是地方自治团体，还是国家行政组织？如果是后者的话，那么需要进一步明确，省是中央的派出机构，还是一级正式的地方行政组织？

省长民选与中央简任

在辛亥革命前后很长一段时间里，孙中山是省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”38 他在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”；39 在就任临时大总统发表的“宣言书”中提出：“各省联合互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。40 这种主张在辛亥革命期间得到广泛的响应。例如山东宣布独立时，省谘议局向清廷提出八条，其中后四条声明：宪法须注明中国为联邦政体；外官制地方税由本省自定，政府不得干涉；谘议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。41

南北统一后，各派政治力量便在省制问题上展开角逐。袁世凯政府与章太炎的统一党、梁启超的进步党均主张行政统一，中央集权。孙中山仍坚持省自治，他在给袁世凯的信中说：“故文意各省行政长官，不若定为民选，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府拥护民权之真意，于统一实大有效力。”42 但此时由宋教仁实际运作的国民党，其正式文告中的主张与孙中山已有一定的距离。国民党的政纲表明，它赞同“保持政治统一，以建单一之国，行集权之制”。民国元年的国民党宣言一方面“主张省为自治团体，有列举之法权”；一方面又说：“将来地方制度，既不能不以省行政长官为官治行政之机关，则省行政长官须依旧采用委任制亦事理之当然。”“固各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。”43 直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省长民选的旗帜，在国民党沪交通部欢迎会上演说道：“又若省制问题，纷扰多时，有主张道制者，有主张省制者，姑不具论，又一派主张省长归中央简任者，而予则不赞成。盖吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现。现中央总统国会俱由国民选出，而中央以下一省行政长官，亦当由国民选出，始能完全发现民意，故吾人第二主张，即在省长民选也。……故顺中国向来之习惯，而畀高级地方团体以自治权，与国情甚吻合，而政治亦得赖以完全发达也。”44

熊希龄、梁启超等人参加袁世凯政府，先后担任财政总长、内阁总理、司法总长后，曾企图从整顿财政入手，贯彻中央集权方针，即：照各国成规，用预算设审计；以国税厅独立于各地方长官之外，为中央特派之官；划分国税与地方税，财政权一切集权于中央。这些新制度由于各省行政长官的抵制而无法施行，乃逐渐规复前清原有之制度，废预算制度而采限制的包办主义；国税厅长则重新归属省民政长官节制，其下之附属机关亦不独立，或即由知事征税，而以国税厅长监督之。46 到袁世凯意图称帝，进步党人与之分手后，他们在省制问题上的观点发生了变化，忽然又主张扩大各省的自治权。与梁启超关系密切的张东荪在中央杂志第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义。丁世峄接着又在中华杂志第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在甲寅杂志上作了一篇《联邦论的评论之评论》，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。著名近代史家李剑农评论说：“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”47

联省自治与“县为自治之单位”

均权制度与联邦共和国

在孙中山逝世前的几年中，他对省制的观点远不如对县制那么清晰明确。他既说过“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长”；56 也说过“省隶属中央，县由县民组织”，57 “行分县自治，则现在省制之存废问题，为何如耶？……以吾之意，此时省制即存，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务；一方则为各县自治之监督者，乃为得之。”58 在反复强调县为地方自治单位的同时，始终没有明确肯定省为地方自治团体。他在《国民政府建国大纲》中的提法是：“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。”

国共谈判破裂后，国民党单独召开国民大会，制定并于1947年1月1日公布了《中华民国宪法》。该宪法地方制度章规定：“省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省民代表大会之组织及选举，以法律定之。”“省自治法应包含" 左列各款：

一、省设省议会，省议会议员由省民选举之。

二、省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之。

三、省与县之关系。属于省之立法权，由省议会行之。”65 但是，直到国民党在大陆的统治最后结束，也没有实行省自治和省长民选。

第四节 兴省三部曲

在20世纪末的中国，人们到处可以听到兴省的口号，诸如科技兴省、教育兴省等；在不同的省份，则可以听到兴粤、兴闽、兴鲁……的说法，例如黑龙江省就建有兴龙改革发展研究院。这与世纪初日本留学生中新广东、浙江潮之类的呼唤，似乎有某种异曲同工的意味，而与前半个世纪中的废省、缩省的舆论大相径庭。1949年以后，省的地位不断提升，大体上经历了三个阶段：1949年至1954年为第一阶段，1954年至1979年为第二阶段，1979年以后为第三阶段。

从缩省到扩省

发挥省的积极性

在“大跃进”运动和“文化大革命”运动中，出现了中央政府向地方政府主要是省级政府大规模放权的两次高潮。第一次高潮后出现了退潮，第二次高潮之后虽然也有反复，所形成的基本格局却延续了下来。

1957年11月14日，中央经济五人小组向全国人大常委会第84次会议送交了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，获原则通过。11月15日，国务院公布了上述规定，宣布自1958年开始实行。79 根据这些规定，中央政府把相当一部分工业管理、商业管理和财政管理的权力下放给省级政府。然而，随着“大跃进”运动的兴起，1957年的体制改革方案被视为是保守的方案，很快便被更激进的权力下放办法取而代之了。

过去，在中央与地方的财政关系上，实行“以支定收，一年一变”的体制，即先确定地方的财政支出，然后再按支出划给一定的收入，并每年核定一次。从1958年1月起，按国务院颁布的《关于改进财政管理体制的规定》确定地方财政的的收支范围、收支项目、分成比例，确定以后基本上三年不变。根据各省的要求，到1958年4月，又决定把三年不变改为五年不变。然而，这一“以收定支，五年不变”的新体制仅仅实行了不到一年。为了适应经济管理权限大幅度下放的形势，刺激各省为建立毛泽东提出的各地完整独立的工业体系而奋斗，国务院于1958年9月颁布了《关于进一步改进财政管理体制和相应改进银行信贷管理体制的几项规定》。决定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。在收入方面，除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，其他多种收入包括各种税收和一切企业收入，全部划给所在的省、市、自治区管理，作为地方财政收入，不再按照不同的类别，划分地方固定收入，企业分成收入和调剂分成收入。在支出方面，除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出（包括基本建设拨款），中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，所有其它各种支出，包括地方的基本建设拨款和企业需要增加的流动资金在内，全部划给省、市、自治区，作为地方的财政支出，不再区别地方正常支出和中央专案拨款支出。这种体制把地方负责组织的全部收入和地方财政支出挂起钩来，以省、市、自治区为单位，按收支总额计算一个分成比例。83

此外，当时还下放了劳动、教育等管理权。即在劳动管理方面，规定各地招工计划经省（市）确定之后，即可执行，不必经中央批准；在教育管理方面，决定把原部属的60所高等院校和143所中等学校下放地方管理，同时把建立高等学校的审批权下放给省、市、自治区，并要求各地大办教育事业。85

由于“大跃进”运动的彻底失败，不得不对国民经济进行调整。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个中央局，1961年1月，中共中央作出了《关于调整管理体制的若干暂行规定》。" 《规定》指出：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。1958年以来下放给地方的各项经济管理权限，基本上都重新收归中央与中央局。

“文化大革命”期间下放的企业、事业单位，“文化大革命”结束后又收归中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年开始实行的“收支包干”财政体制，以后几年陆续有所修改，但其基本格局则延续了下来。1971年“九一三”事变后，毛泽东逐步收束了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力。这样，到1970年代中期，大行政区、协作区、中央局、大军区之类的省级以上权力机构从此不复存在，省的地位升至历史上的最高点。

从行政性分权到政治性分权

从1980年起，开始实行各种“分灶吃饭”的财政体制。以往的财政体制改革，都是在“条条”为主的方式下实施的，在中央财政向地方财政放权的同时，中央其他部门仍然归口对地方财力的分配和使用进行各种直接干预，地方财政仍然没有真正的自主权。实行“分灶吃饭”后，地方财力的分配由“条条”为主改为“块块”为主，中央各部门不再按“条条”安排支出，下达指标。这时，省级财政才名副其实地成为一级财政实体，拥有了统筹安排、调剂使用自身财力的权力。1985年和1988年又对财政体制进行了两次重大调整，但国家财力从中央“大灶”向地方“小灶”分流的趋势没有改变。中央财政收入占全国财政总收入的比重从1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省级政府变得财大气粗起来，逐步承担了许多原来一直由中央政府经办的事项，例如铁路、港口等重大基本设施的建设。进入1990年代以后，又逐步实行了粮食地区平衡和省长负责制，500亿公斤国家定购粮的使用权由中央政府转归省级政府，一省居民的“米袋子”由省长全权负责，保证该省粮食的正常供应和价格稳定。104

第五节 未来省制的三种选择

从1950年代初到1980年代中，尽管中国的省制在实际上几经变化，在理论文献中却很少反映。因为在这一时期，专家学者在政治体制问题上没有发言的资格，对于执政党领导人有关的内部讲话亦无从知晓。1980年代重建政治学科后，省制问题再次成为人们议论、讨论乃至争论的话题。时至今日，学界在这一问题上大致有三种主要的观点，我们分别将其概括为“兴省论”、“缩省论”和“虚省论”。

兴省论

兴省论的支持者多为经济学家。他们对改革开放以来中央政府向省级政府大幅度放权持基本肯定的态度。他们认为，改革中的放权导致了“发展性地方主义”的兴起，即地方政府以地方利益为导向推动地方的经济发展，结果从整体上加强了中国的综合国力。鉴于地方政府比中央政府更好地扮演了“发展型政府”的角色，因此应当支持地方政府由过去单纯作为中央政府的工具向相对独立的自治实体转变。规范性分权是今后中国发展和改革战略的现实选择。106 在收入《中国经济论坛》1990年学术论文集的一篇论文中，张欣提出了“区域经济自治”的概念。他认为，要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。简而言之，从经济上来说，各区域是一独立的经济“国家”。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。一般说来，最可行的是由目前的省份行政地域发展而形成自治区域，再由各省自行选择联合或进一步划分。107 张欣反对中国的出路在于建立一个“强有力的民主政府”的提法，他以为在中国目前的社会经济文化条件下，要想又大一统又集中又有力又民主，只是一厢情愿。规模本身就是制约经济发展的一个因素，国家规模越大，边际（行政）管理成本的上升将大大超过统一市场的规模效益所能够带来的利益。108 一些海外华人学者明确指出，应当从现在非制度化的“行为性联邦”向联邦制或邦联制演变，并以省级行政建制作为未来联邦的主体。

缩省论

虚省论

虚省论是笔者最近提出的观点。113 这种观点与民初的“虚三级制”有某些类似之处。

笔者认为：下个世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体，以直辖市和地级建制改组而成的都、府、州为上级地方自治体，以按新标准设立的市和镇、乡、坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治体，省、县暂时保留为非自治的地方行政体。地方自治体都、府、州与社区自治体市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。

实行地方自治后，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。在地方自治体的实力与能力不断强化后，可以考虑减少中央派出机构的数量，将其驻地从现在的省会收缩到将来的都。可以在北京、天津、上海、重庆之外增设沈阳、武汉、广州、西安4个都，除北京为首都外，其他的都均为大区首府。大区设中央委任的行政首长和代表地方利益的参议会。省只设参议会，省长为名誉职，由参议会选举产生。省的性质变为单纯的地方自治体联合体后，行政机关还可以进一步简化，其公务员列入地方公务员系列，由地方自治体派出。实行地方自治后，县的情况与省类似，将同时具有地方自治体派出机构和社区自治体联合体双重地位。在现在已经撤县设市的地方，未来的地方自治体可以考虑委任自治市的市长兼任县长，市政府同时担负县政府的职能。但是，兼任县长的市长必须把都府州委任事项、市镇乡委托事项与自治市本身的事务划分清楚，县长与市长的职能不能混淆。县财政与市财政，二者更不能混淆。等到城市化发展了，县域内设立了一个以上的市，乡基本上都变成了镇，那时地方自治体可以考虑撤销县级派出机构，由都、府、州直接领导市、镇，县只作为社区自治体联合体，可以不设常设机关。

省制和县制是中国几千年农业社会的产物，已经不能适应世界工业化、信息化、城市化潮流的需要。21世纪的中国人口结构，将实现从农村人口为主向城市人口为主的大转变，有几亿人口将从农村迁入城市，需要建设几百个大中城市、几千个小城市才能容纳得下。适应这一历史发展趋势，中国“两实一虚”或“三实”的省—地（地级市）—县制应尽早转变为“两虚一实”的省—州—县制。每一个州都要依托或建设一个大中城市，作为本州社会经济发展的增长极，并与州域内的十几个到几十个人口五万以上的小城市和更多的镇形成一个城镇网络，最终发展为城乡一体化地区。由于全国有300个以上的州，在相当长的时期内，仍然需要省作为中央代表机构监督地方自治，同时，省作为一种人们普遍认同的具有几百年历史的人文环境地域共同体，将继续发挥自己的独特作用。

1 姜义华等编校：《康有为全集》，第一集，上海：上海古籍出版社，1987年版，347-348页。

2 姜义华等编校：《康有为全集》，第一集，358页。

3 汤志钧编：《康有为论政集》，上，北京：中华书局，133页。

4 汤志钧编：《康有为论政集》，上，156页。

5 汤志钧编：《康有为论政集》，上，216页。

8 谢遐龄编选：《变法以致升平——康有为文选》，444-451页。

9 梁启超：《饮冰室合集》，3，北京：中华书局，1989年版，文集之二十三，70-74页。

12 参见张文范主编：《中国省制》，北京：中国大百科全书出版社，1995年版，639页。

13 参见《民国经世文编》，正编，内政"

（二），33-34页。

16 梁启超：《饮冰室合集》，4，文集之二十八，31页。

18 林增平等编：《熊希龄集》，长沙：湖南人民出版社，1985年版，557页。

19 参见上海：《法政杂志》，第3卷7号（1914年1月）。

20 参见林增平等编：《熊希龄集》，502页。

21 参见张学继：《民国时期的缩省运动》，香港：《二十一世纪》，1994年10月号，48页。

22 《黄远生遗著》，卷二，189-190页。

24 参见张学继：《民国时期的缩省运动》，45页。

25 参见张学继：《民国时期的缩省运动》，49页。

26 陈旭麓主编：《宋教仁集》，北京：中华书局，1981年版，471页。

27 张文范主编：《中国省制》，640页。

28 中国第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，合肥：安徽教育出版社，1994年版，337-341页。

29 参见张学继：《民国时期的缩省运动》，50页。

30 张文范主编：《中国省制》，259-283页。

32 张学继：《民国时期的缩省运动》，52-53页。

33 张文范主编：《中国省制》，641页。

34 参见张学继：《民国时期的缩省运动》，55页。

35 张学继：《民国时期的缩省运动》，55页。

36 参见张文范主编：《中国省制》，651页。

37 张文范主编：《中国省制》，758页。

39 《孙中山全集》，第一卷（1890—1911），560页。

41 胡春惠编：《民国宪政运动》，台北：正中书局，1978年版，304页。

43 郑彦棻：《省政五论》，独立出版社，1946年版，10-11页。

44 陈旭麓主编：《宋教仁集》，下册，北京：中华书局，1981年版，460页。

47 胡春惠编：《民国宪政运动》，304-305页。

49 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱 一八九三—一九四九》，上卷，北京：人民出版社，1993年版，56-69页。

50 转引自李喜所等：《梁启超传》，480-481页。

51 胡春惠编：《民国宪政运动》，306-307页。

55 胡春惠编：《民国宪政运动》，626页。

58 陈旭麓等主编：《孙中山集外集》，上海：上海人民出版社，1990年版，36页。

59 郑彦棻：《省政五论》，12-15页。

60 胡春惠编：《民国宪政运动》，1039-1040页。

61 胡春惠编：《民国宪政运动》，951页。

64 《中共中央文件选集》，第十六册（一九四六—一九四七），48页。

65 胡春惠编：《民国宪政运动》，1153-1154页。

68 参见徐达深主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（上），长春：吉林人民出版社，1994年版，915页。

70 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，下册，52页。

72 刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），长春：吉林人民出版社，1994年版，836页。

73 刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），880页。

74 参见张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，下册，85页。

75 张明庚等编著：《中国历代行政区划（公元前221年—公元1991年）》，北京：华侨出版社，1996年版，538-539页。

78 参见有林等主编：《中华人民共和国国史通鉴》，第二卷（1956—1966），北京：红旗出版社，930页。

79 有林等主编：《中华人民共和国国史通鉴》，第二卷（1956—1966），135-136页。

80 杨涧华主编：《中国国有资产管理发展简史》，北京：经济科学出版社，1997年版，45-46页。

81 有林等主编：《中华人民共和国国史通鉴》，第二卷（1956—1966），137-138页。

82 左春台等主编：《中国社会主义财政简史》，270页。

83 左春台等主编：《中国社会主义财政简史》，246-248页。

84 有林等主编：《中华人民共和国国史通鉴》，第二卷（1956—1966），136-137页。

85 有林等主编：《中华人民共和国国史通鉴》，第二卷（1956—1966），138页。

86 柳随年主编：《中国社会主义经济简史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1985年版，371页。

87 杨涧华主编：《中国国有资产管理发展简史》，81页。

89 陈东林等主编：《中华人民共和国实录》。