论司法职权的中央性

一、问题的提出

党的十八届三中全会通过了的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）对于未来中国进一步深化司法体制改革改革在国家层面进行了顶层设计，以“确保依法独立公正行使审判权检察权”，“保证国家法律统一正确实施”。

十八届三中全会之后，中央媒体发表了一系列理论文章，比较有代表性的是《深化司法体制改革》①和《中国的司法权从根本上说是中央事权》②等。文章开宗明义，“我国是单一制国家，司法职权是中央事权。”一石激其千层浪，我国司法权的基本属性再次成为学术圈的热议话题。有学者对此提出了质疑，并对司法职权所具有的非“中央性”因素进行了考察。③笔者赞同司法权具有中央性或者国家性，是中央事权，并认为这是我国司法体制改革能否顺利进行，“法治中国梦”的美好愿望能否实现的一个“理论制高点”。在此，笔者不避才疏学浅，学识简陋，愿意就此问题从语义学的视角作一番粗浅的探讨，以求教于方家。

二、中央事权的基本内涵

什么才叫中央事权？我们认为，必须要搞清楚两个基本问题，一个是什么是“中央”，二是什么是“事权”。关于“中央”，权威正统的《辞海》从不同角度对其作了解释。其中，与国家有关的含义，是指最高国家权力机构。④按照最新版《现代汉语词典》的解释，中央是与“地方”相对而言的，特指国家政权或政治团体的最高领导机构。比如，党中央、团中央、中央政府等。⑤从上述解释看，所谓“中央”，其基本特点就是国家机关或者政党、社会团体中的最高领导机构，是国家权力的享有者和执行者。就中国特色的政治制度而言，全国人民代表大会是国家最高权力机关、最高立法机关和最高监督机关。那它就是这里的“中央”吗，显然没有人会这样认为，充其量它只是“中央”之一，或者说它只是狭义的“中央”。而在广义上，无论是我国学者还是官方，也都把全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等在国家机构体系中处于顶层的国家机关称作“中央”，因为他们在某一方面均可以代表“中央”，如国务院代表中央人民政府，它行使的是国家的最高行政权，在我国行政系列当中，它就是“中央”。再如，最高人民法院和最高人民检察院代表中央司法机关，它们在行使的是人民经由国家授予的审判权和检察权，在我国的司法系列当中，它们就是“中央”一级的司法机关。由此，我们可以总结，所谓“中央”，它并不是单指一个国家机关，而是指在国家统一领导下，所有行使国家某部分最高权力的机关的集合。

另一个基本问题，什么叫“事权”？对此，学者们的认识并不一致，李齐云认为，事权是各级政府对所管理的国有企业或事业单位的行政管理权，它反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系；⑥吴笛认为，事权通常指支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担，或者说某项事务归哪一级政府管理。⑦在笔者所见资料范围内，学者们对“事权”的解读大都是从两个维度而言的，要么侧重于国家的管理或者责任，要么是与“财权”相对而言的⑧。即使按照最新版《现代汉语词典》的解释，所谓事权是指处理事情的权力或者职权，特指各级政府对所属国有企业事业单位行使的行政管理权力。⑨显然，这个解释和上述学者的解读是一致的，也带有明显的计划经济的色彩，不能满足我们这里讨论问题的需求，因为它们并没有从法学的角度或者更高的层面界定什么叫“事权”。

由此，本文所讨论的中央事权，至少有两个基本特点不可或缺：第一，它所涉及的“事”，必须是中央之事。所谓中央之事，应当是指具有全国性影响和意义的大事，而不是具有地方性影响和意义的小事。第二，这件事，必须只能由处于顶层的中央一级的国家机关来处理，由其他任何地方的机关来处理都不适宜，也就是说，处理这个事的职权只能属于中央。据以上分析，笔者认为，随着社会经济的发展，不同学者和不同学科的人，对事权的认识各不相同。⑩从宏观上讲，事权，顾名思义，就是管事的权力，它既指“事”，也指“权”，是某一国家机关处理某一领域事项的职权。故此，所谓中央事权，主要是指为实现全体国民的共同权益必须在全国范围内由中央一级国家机关统筹安排的公共事务。