预防“村民自治”中少数人权利受侵对策研究

我国80%的人口在农村，在推进城镇化的进程中，我们的政府和制定的法律，需要对我们在发展村民自治的基层民主过程中产生的问题，给予更多的关注。特别是加强对少数人权利的保护，可以说是一项重要的社会工程，它不仅关系到中国的社会稳定和国家的长治久安，而且也关系到中国社会主义市场经济能否实现长期高效有序的发展。针对在村民自治中“同是村民却有不同待遇”及村民自治组织不承认村民资格，人为在村民自治组织中划出“少数人”，进而肆意侵害其权利的问题，笔者认为应当采取以下对策：

一、建立社员权的救济途径

当前，在实施村民自治过程中，少数人权利受到侵害最突出、最尖锐的表现就是村民待遇问题和土地问题。纠缠于村民待遇和土地问题之中的核心就是成员权问题，即集体经济组织中作为少数人的成员权受到侵害时的救济问题，其上位概念就是社员权。如何对村民的社员权进行保护，可以说是一项系统而又复杂的工程。

笔者认为村民自治集体中社员权，是指村民自治集体内部的成员在土地属集体所有的制度下，所有成员平等地享有对村民自治集体的财产和各项事务的管理权、监督权、评议权、投票权、收益权。

（一）社员权的立法现状

社员权是来源于宪法上的公民基本权利――结社权，是一个社团中的成员应享有的基本权利，未经合法程序是不受剥夺或差别对待的。但是，我国目前对村民自治集体经济组织中成员的社员权规定仍只限个别法律的只言片语，法律、法规对农村集体经济组织成员社员权的取得与丧失没有明确规定，从而导致农村集体经济组织成员社员权受到侵害，向人民法院寻求救济时，由于是农村集体经济组织直接认定少数人不具有社员权，也就导致其不能行使集体成员应有的权利，法院也就因缺乏法律依据而大多采取不予受理的处理方式。

（二）完善社员权的法律规定

由于，我国法律对村民自治集体成员社员权的规定，出于不同的立法目的，散见于《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等不同的法律之中，缺乏系统性和一致性，没有形成完整的法律制度。同时，社员权在我国现有法律制度中，主要体现为：股东权、建筑物共有权、业主权、合伙人权利等，由于社员权本身的权利属性既不同于人身权，又有异于财产权，已经成为民事权利的一大类别。因此，笔者建议在民法中对“社员权”进行专门规定。

二、营造良好的村民自治环境

当前，在村民自治集体中由村民进行直接投票选举出自己信任的“村官”，可以说是村民自治最直接的体现。但在我国广大农村实行自治的过程中，浓厚的宗族意识和街镇政府的不当干预，都给村民自治带来了不利影响。往往造成“村官”当选后，多是站在多数人这一边，在管理村民集体事务时，利用村民会议或是村民代表会议实施“多数人的暴政”，将少数村民边缘化，对其权利进行侵害。

如何在广大农村营造一个良好的村民自治环境，克服多数人的暴政，则是我们不得不思考的一个问题。

（一）大力发展经济，增强村民自治的物质基础

村民自治的出现，就是源于农村集体经济的发展，而村民自治的深入推进必然依赖于村民集体经济发展。现在我国村民自治中出现的问题，大多数都与经济有关，可以说抓好经济工作就是抓住了农村工作的基础和关键。因为，只有集体经济日益强大，才能让“村官”有钱办大事，才能提高村民的福利待遇，才能让村民有参与村民自治的热情，才能培养出村民自由、民主、平等的观念。从而使源于自然经济的那种人们相互之间紧密依赖的关系逐渐解体，为实行村民自治的民主制度，打下坚实的物质基础。

（二）加大宣传教育力度，提升“村官”和全体村民的素质

在一个村民自治集体中，是由多数人与少数人一起构成了全体村民。同时，多数人与少数人往往也因为划分标准的不同，也不断在发生着变化。因此，保护少数人的权利也是对多数人权利的保护。为了让人们意识到这一点，乡镇部门就要大力开展，以民主和法制为基本内容的现代政治文化宣传教育工作。

1.抓好“村官”的教育培训工作

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”笔者所在的区，为了提升村官的素质，以党校为阵地，在“两委”换届选举结束后，组织全区村官分期分批进行培训，着重学习党的基本理论、民主与法制的知识、尊重群众的民主权利，坚持依法办事。通过培训增强了村官们带领广大农村群众开展各项事业的战斗力、凝聚力。

2.创新形式，加大宣传力度

利用电台、报纸、公开栏、宣传车，采用发放小册子、宣传单等群众喜闻乐见的形式，大力宣传“一法两办法”和国家与村民自治有关的文件精神。让群众明白村民自治工作的法律规定，为深入开展村民自治工作打下坚实的思想基础和群众基础。

3.进一步提高村民的文化教育水平

当前在广大农村地区，村民参与政治生活的最大制约因素是自身文化水平较低。受自身教育程度的限制，对政治不了解，村民的民主意识也就无从谈起。因此，乡镇政府和“两委”要从贯彻落实《义务教育法》做起，积极开展有益的文化活动，加强对农民的思想政治教育，增强群众的民主与法制观念，帮助和引导农民不断提高科学文化素质。

（三）充分发挥乡镇政府的指导、支持和帮助作用 实行村民自治，发展基层民主，是宪法和法律明确规定的。保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻执行，则是乡镇政府不可推卸的职责。根据《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的关系，而是对村委会的工作给予指导、支持和帮助。笔者认为在民主层面：指导，就是对村委会和村民如何行使自治权利，进行培训、宣传、动员；支持和帮助是指支持群众用法律手段和正当的程序来维护自己权利，对村委会在开展自治工作过程中遇到的各种困难进行协调解决。同时，对村委会、村民会议或者村民代表会议作出的，侵犯村民人身权利、民主权利或合法财产权利的决定，各级人民政府有权责令改正。

三、健全和完善合理的村民自治救济制度

为使村民自治组织成员平等的享有权利，就要进一步完善相应的救济制度。

（一）在村民自治组织内部，进一步健全、完善民主监督权

民主监督是实行村民自治的重要内容，是保证实现民主选举、民主决策、民主管理的重要途径。同时，民主监督也可以被看作是对被侵害的自治权在村民自治集体内部的一种救济方式。但鉴于《村民委员会组织法》中将管理权和监督权集于村委会一身，使村民的监督权无法行使的事实。笔者建议将把村务管理权和监督权进行分离，把村务管理权交由村委会行使，而把召集村民会议、村民代表会议、村务公开等监督权利赋予党支部，从而克服村民会议、村民代表会议和村务公开的随意性甚至是不召开会议的弊病。另一方面，党支部行使监督权，则更能体现党的领导核心作用，确保村民自治在有序而又良好的环境下运行。

（二）健全法律，完善司法防线

当前，在村民自治集体经济组织中，由于相关法律规定的缺位，村民在进行村规民约制定过程中，无论是在程序上还是在内容上，往往会产生多数人的暴政，如间接民主问题、宗族势力既得利益团体问题。这就使在村民自治组织内部无法维护自己的权利的少数村民，直接向外部寻求救济，而法律则毫无疑问的应当成为救济公民权利最坚实的防线。对村民自治过程中产生的少数人问题，在立法层面上改进明显有点遥远，解决现实问题，更直接的应当在司法层面上予以体现。实践中，对少数人权利被侵害的案件，不同地方的法院往往有着不同的处理方式，有的法院能够予以立案并做出判决，而有的法院则是根本不予受理。其中的原因有很多，限于本文主题，笔者不予讨论。但笔者建议，虽然现阶段我国关于村民自治的法律法规还不完善，但人民法院仍然可以从机会均等和实质公正的角度出发，对侵害少数人权利的案件进行审理并做出正确的判决。

（三）上级部门加强对乡镇政府行为的审查

我国现行的行政体制仍然是压力型政权体制，乡镇是我国最基本的行政单位。由于一些行政工作需要由乡镇下派到村民自治组织完成，如计划生育、征兵等工作。为了便于工作的开展，有的乡镇政府毅然采取了与法律相违背的乱作为、不作为做法。因此，作为乡镇政府的上级部门更要负担起对基层政权的监督职责，对乡镇政府不作为和乱作为行为及时进行纠正，对村民的举报、请求和反映的情况责成乡镇政府及时调查并依法处理。