浅析“双轨”到“并轨”养老保险制度改革中的问题及对策

一、我国目前机关事业单位养老保险现状

当前，我国主要分两类养老保险制度，即企业职工和公务员、机关单位养老制度。这被称作具有中国特色的养老保险制度 双轨制。所谓双轨制，就是一种区别对待两种方法并举的制度设计。简单说来就是对于机关单位和企业员工这两种不同性质的工作人员，享受到的是两种不同的养老退休待遇。目前我国企业退休人员实行的是在2005年12月国务院颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中的政策，即企业缴费为工资总额的20%，个人账户的规模统一调整到8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费句满1年发给1%，账户养老金标准是由个人账户储蓄额除以养老金计发月数得出的，而计发月数是由当地人口平均顶期寿命和退休年龄等因素决定的。我国目前实行的机关公务员及事业单位人员的退休金计发办法是待遇确定型的，也就是公务员及事业单位退休员工的养老金是事先规定好的，依据离休及退休人员离退休时的工资标准来计发的，并参照离退休前最后一个月工资的一定比例来领取，工作年限越长相应的比例也就越高。然而这种方式明显不合理，主要是因为离退休前最后一个月的工资往往是工作岗位上的最高工资，结果是导致退休金的代率太高。

二、机关、事业单位养老制度改革过程中的困境分析

基于人口大国的基本国情及老龄化日渐加快的时代背景，我国养老保险双轨制在实践中遇到厂越来越多的挑战，从社会角度看，由于我国企业和机关单位的养老金制度方面的差异，在两者相互转移接续存在困难，在筹资方式上企业员工在缴纳养老保险费用时是义务性的，而机关单位员工的养老金却是国家财政进行统一拨付的，在待遇发放环节中也缺乏公平合理的分配。例如企业员工退休后养老金待遇的发放会根据物价的浮动，经济的增长等因素作出相应的调整，而机关事业单位退休人员的养老金的浮动要同在职人员的涨幅保持一致，这必然会给国家财政带来负担，也会导致双轨制下的不公平分配。养老金的并轨虽是建立健全企业与机关事业单位统一公平的社会保险制度，但在改革过程中会遇到各种阻力，深刻认识这此改革过程中的问题，有利于凝聚社会共识，使得改革的顺利进行。

当前我国养老金并轨的主要障碍有:一是利益价值困境。改革必然会涉及到一些人的利益，必然会遭受到一部分人的反对，虽然我国实行的是民主集中制，但是普通群众很少能够参与到政策的制定过程中，相反，能够参与其中而又有较大影响的人正是机关事业单位工作人员，他们作为既得利益群体，是不会将自己的利益削弱的，这样就会产生不同群体间的利益冲突，给养老金制度并轨的改革带来阻力。在并轨过程中还会出现一个重要的问题就是公平问题。由于企业员工和机关事业单位的工作人员的差距过大，同样是为社会做出贡献，但是反哺的结果却大大不同，所以改革过程中必然会遭到一部分人的反对。

二是政策困境。我国正处于社会转型时期，双轨制必定是是这个时期的产物，许多政策的产生就是为厂解决特定时期中的特定问题。例如之前我国公务员养老金能占到退休前工资的百分之九十，而企业员工的退休后的养老金最多占到厂在职时期工资的百分之六十。这种碎片化的养老金分发政策会激化不同群体之间的矛盾。

三是财政困境。在西方发达国家进入老龄化社会时，政府的养老支出是他们需要面对的一个重要的财政问题。同样，在我国老龄化社会逐渐逼近的社会背景下，按照当前我国养老金政策的发放模式，养老金的支出必会成为我国政府财政支出的沉重的负担，养老金缺口会不断地扩大，所以养老政策的并轨改革必须要考虑到财政支出这一不容忽视的重要因素，从而更好应对老龄化社会的到来。

三、由双轨到并轨政策改革中问题的应对对策分析

(一)养老金并轨改革过程中的多元利益协调策略

机关事业单位与企业职工养老保险制度的并轨融合是一次重大的利益关系调整，其最大的难点和改革的关键是群体间利益关系的协调。在传统社会保险制度下，事业单位人员既享有高于企业职工的养老待遇水平，又不用个人缴费，现在要与企业职工养老保险融合并轨，肯定会成为改革的阻碍力量。因此在改革过程中要考虑到社会公平、公正，要进行多元化的沟通交流，广泛的吸收民意，使得最终制定出的公共政策科学合理，将利益冲突降到最低，使得养老金并轨能够平稳过渡并达到改革的预期目标。

(二)形成多层次的社会养老保险体系

和企业多层次养老保险制度相比，机关事业单位在改革之前还停留在政府养老的单层次养老制度阶段，此次改革中的一个基本原则是企业年金与基本养老保险制度同步建立，与企业年金不同的是，机关事业单位的企业年金是强制性的，企业年金既能够保证养老并轨制度的推进，又能够不破坏现有格局，对这次改革的成功有极大的意义。

(三)制定科学合理行之有效的执行政策。

目前养老金并轨仅确定思路框架，具体改革方案尚未公布，改革应稳妥推进，在实施具体方案时必会涉及到一批人群的切身利益，所以政策制定过程中一定要把握政策的科学性和可行性，改革之初切记盲目着急，广泛吸纳多方面的意见，使得新旧政策的稳定过渡。注重政策的全局性和战略性，最终建立一套可持续发展的社会保障体系，所以加强有关配套改革，例如推进人事制度改革以及完善政府机关和事业单位工作人员的工资福利制度，才能确保养老改革的成功进行。

(四)适当延后在职人员退休年龄

我国在职人员的退休年龄还是在新中国成立之初制定的，经历六十多年的发展这个制度几乎没有发生任何变化，在当今老龄化的背景下，这一制度明显已经滞后于社会的发展，即需要退后退休年龄。我国在改革时可以吸收国外先进政策如俄罗斯国家杜马在有关养老制度改革的一揽子法案，即采用积分制。积分制是指在在职人员到达法定退休年龄后，可以根据自身状况选择继续工作，作为鼓励他们会获得额外的积分，这种积分可以增加到养老金中，从而达到鼓励人们继续工作的激励模式。我国可受此启发建立一个完备的激励机制，这样既可以调动劳动者工作的积极性，又可以提高社会生产力，最终达到人力资源的优化配置和合理利用的目标。