民营资本进入沙产业问题探讨

摘要：我国民营资本进入沙产业具有必要性和可行性。国外社会资本进入沙产业的成功经验能够提供借鉴。当前，我国民营资本进入沙产业面临一些突出问题。民营资本大规模进入沙产业的对策是加强顶层设计――把荒漠化土地治理和改造列为国家战略，制定《民营资本参与沙漠治理开发法》，建立指导沙漠开发的专门机构；加强政策支持――探索创建“中国荒漠化土地整治试验区”，探索实施差异化的土地政策，探索建立土地占补平衡置换制度。

关键词：民营资本；沙产业；启示；建议

一、民营资本进入沙产业的必要性和可行性

（一）必要性分析

1.民营资本进入沙产业是修复生态环境、促进民族地区民生改善的重要举措。能否有效治沙不仅是经济问题，更是政治问题。目前，我国沙漠化区域大多分布在“老、少、边、穷”地区，特别是西北边疆民族地区。荒漠化严重影响有关地区群众的生存、生产和生活。这既有悖于党的根本宗旨，也不利于边疆民族地区的民生改善和团结稳定。只有大规模吸引民营资本，运用推广现代创新生态治理技术，加大沙漠区域生态修复治理，才能提高当地农牧民的生产生活品质，有效改善民生。从内蒙古库布齐沙漠治沙经验来看，沙漠区域的农牧民是治沙的最大受益者。他们中有的以沙漠土地入股，成为了企业股东；有的直接参与企业生态建设和产业化工程，成为了企业工人，走上了致富道路。

2.民营资本进入沙产业是拓展土地空间、打破土地利用瓶颈的必然选择。有关数据显示，未来20年我国土地缺口将高达10亿亩。荒漠化、石漠化和盐碱化等未利用土地面积高达30多亿亩。在坚守18亿亩耕地存量红线的前提下，如何解决这对供需矛盾已经成为当前值得研究的重大课题。调动和鼓励更多社会力量参与治沙，能有效拓展未来土地利用空间，促进土地再生。沙产业是人类开发利用自然的新出路。发展沙产业是改善生态环境、拓展生存空间的重要选择。

（二）可行性分析

2.实践经验为民营资本进入沙产业提供了技术支持。改革开放以来，民营企业开始把资本投向沙产业，创建了类型多样的产业化治沙模式，取得了良好的经济社会效益。据统计，目前从事沙产业的民营企业已有7000多家，年产值已达数千亿元。其中，内蒙古自治区、宁夏回族自治区民营资本的治沙成效尤为明显。内蒙古亿利资源集团、东达蒙古王集团在库布齐沙漠产业化治沙的成效十分显著。内蒙古自治区民营资本进入沙产业，开创了举世闻名的“库布齐生态文明建设模式”。

3.较强的投资意愿为民营资本进入沙产业提供了内生动力。近年来，受高回报率的驱使，部分不成熟的民营资本盲目跟风，纷纷从传统制造业转向地产、矿藏、贵重商品乃至农产品等行业。民营资本领域存在的乱象扰乱了金融市场秩序，影响了实体产业发展，加剧了实体经济的空心化。我国正处在经济结构深度调整、发展方式深刻转变的攻坚阶段，大量淘汰落后产能是长期的政策导向。这必将给那些自主创新能力弱、处于产业链低端、产品缺乏竞争力的民营企业带来致命生存压力。民营资本亟需开辟新的投资渠道，进入沙产业是民营资本的战略性选择之一。

二、国外社会资本进入沙产业的成功经验

（三）动员国家力量，为沙漠治理提供组织保证。一些国家及时组建专门机构，自上而下推动社会资本参与治沙。这为沙漠治理开发提供了组织保证。美国成立了土壤保持局，鼓励各州实施土壤保护政策；安排土地管理局向农民支付荒漠治理费用，对农民因轮耕、休耕和免耕而减少的收入在确切统计的基础上按期足额补偿。埃及在20世纪50年代成立了沙漠开发总局，由其负责项目的考察、论证和实施，为政府决策提供依据。

（四）组织融资支持，为沙漠治理提供资金保障。美国在开发治理田纳西河流域荒漠过程中，创建了灵活的投融资机制。比如，“田纳西流域开发金融中心”向社会投资项目提供长期和低息贷款。埃及免除治沙项目所需的进口设备和原材料关税，对参与偏远艰苦地区治沙项目的企业采取20年免税政策，为在工程区内兴建工农业及旅游业配套项目的公司提供优惠贷款等。这些国家政府的特殊优惠政策使世行和许多阿拉伯国家都愿意投资沙产业。

三、我国民营资本进入沙产业面临的问题

（一）宣传动员不广，民营资本参与不充分。沙漠治理是一项投资大、周期长、利润薄、见效慢的社会公益工程。沙产业要获得社会各方面的关注支持，必须加大宣传动员力度。要深入宣传这项活动的重要意义、优惠政策、保障机制，让民营资本打消投资顾虑，积极行动起来。目前，这方面的宣传动员力度还不够。民营资本还没有大规模行动起来，其参与的整体效果还不充分。目前进入沙产业的民营企业仍以当地企业为主，外地企业不多。特别是，内地发达地区的民营企业没有被充分调动起来。

（二）创新突破不够，政策吸引有待加强。资本具有逐利性特征。这决定了民营资本进入沙产业的根本动力在于利益，要求加强优惠制度的顶层设计。从现实情况来看，土地出让、财税和配套项目支持等方面的优惠政策还没有得到很好的落实，还没有取得实质性的创新突破。特别是在土地出让方面，国家没有在荒漠化地区实行差异化的土地政策，使得产业化治沙后劲不足，荒漠化治理的投入远远不能满足实际需要。按照现行土地政策的规定，农牧民沙地承包期一般为30年。然而，治沙绿化、发展沙漠绿色经济一般需要经过20多年的时间。这导致刚见成效就面临使用权到期的尴尬问题。承包权的不确定性风险极大影响了民营资本长期投入沙产业的积极性。

（三）组织推动不力，治沙合力尚未形成。分散性是民营资本的鲜明特征。要以推动民间治沙为突破口，积极建立多主体参与的投资支持机制，保障民间资本的治沙权益。从实际情况来看，当前存在治沙方式以企业自发为主、政府大规模推动不多，治沙主体以当地企业为主、内陆地区其他民营企业不多，治沙活动以口头响应为主、参与企业实际行动不多等问题。企业认为治沙成本高，前期投入与后期回报不成比例；政府部门认为，既然企业承包了土地，如何治理开发是企业的事情，政府不便多参与，更不能把资金投给私人。沙产业是一项资金密集型产业，投资大、周期长、见效慢，银行部门不会轻易放贷。这些因素导致民营资本不能有效组织起来，治沙整体合力尚未形成。

四、民营资本大规模进入沙产业的对策

（一）加强顶层设计

1.把荒漠化土地治理和改造列为国家战略。这是引导民营资本大规模进入沙产业的重要条件。党的十八届三中全会决定提出“加快生态文明制度建设，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。要站在国家战略高度，加大动员宣传，强化社会共识，制定优惠政策，大力吸引民营资本，促进土地再生，确保土地安全。

2.制定《民营资本参与沙漠治理开发法》。这是引导民营资本大规模进入沙产业的法律保障。从国外治沙经验来看，制定专门法律法规，以法律形式明确组织机构、经费来源、近远期规划、开发模式及相关配套政策，不仅能为荒漠开发提供实体制度保障，还能为治沙主体提供持续动力和预期。

3.建立指导沙漠开发的专门机构。这是引导民营资本大规模进入沙产业的组织保证。组建强有力的机构有利于推进民营资本参与沙漠治理开发。可探索成立由中央统战部和财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、国家税务总局及全国工商联等多部门组成的专门机构。各省、自治区、直辖市设立相应机构，引导全国民营企业有序参与沙漠治理，改变目前本地企业孤军奋战、单打独斗的局面。

（二）加强政策支持

1.探索创建“中国荒漠化土地整治试验区”。目前，产业化治沙模式、技术和机制已经比较成熟。可在库布齐沙漠、科尔沁沙地等治沙效果较好区域创建“中国荒漠化土地整治试验区”。这是鼓励和引导民营资本大规模进入沙产业的有效路径。要在该试验区大胆推进土地、产权等制度性改革创新。要总结经验，逐步推广，在条件成熟时把成功经验上升为国家制度。

2.探索实施差异化的土地政策。要创新突破现有土地政策，在生态立法中确立“零出让”原则，做到“谁治理谁所有谁受益”。要对治理的沙地及时确权，消除开发顾虑，激发更多民营企业和个人投资沙漠生态建设。要把“五荒”土地使用权年限延长至100年以上，让民营企业和个人投资者吃下“定心丸”。

3.探索建立土地占补平衡置换制度。要尝试建立沙漠治理土地和土地使用指标占补平衡置换制度。要以治沙的实际成果为依据，对进入沙产业的民营企业进行严格考核。经过考核认定进入绿色治沙工作档案的民营企业，可在企业注册地或项目所在城市按一定比例置换用地指标。应优先考虑治沙成果突出民营企业的用地指标，以更好调动它们从事沙产业的积极性。

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