社会秩序规则二元观下的可再生能源发展基金筹集路径

[摘要] 在可再生能源的发展初期，可再生能源的投资成本与传统的化石能源相比明显较高，发展可再生能源首先面临的问题是可再生能源发展中的资金需求问题。基于世界能源权力结构中的地位和全人类的环境责任，中国要承担经济发展带来的能源环境代价，要占领全球低碳经济的主导地位，就必须对可再生能源给予资金支持。根据哈耶克的社会秩序规则二元观，在可再生能源发展基金筹集中，政府不是唯一的资金资助主体，应当通过立法明确其他社会主体投资可再生能源的途径。政府应通过多方政策引导，实现资金筹集主体的多元化，拓展更多的投资、融资渠道。市场投资主体通过投资取得的收益可以参与更多的可再生能源投资项目，以推动可再生能源的产业化发展进程。

[关键词] 可再生能源；社会秩序规则；主体多元化；融资；基金

[中图分类号]F206

[文献标识码]A

在社会经济高速发展的同时，作为传统能源的化石能源供应日趋紧张，能源环境问题也日趋恶化，因而，可再生能源的开发利用受到世界各国的高度重视。在可再生能源的发展初期，可再生能源的投资成本与传统的化石能源相比明显较高，因此，要实现能源供应的多元化，增加可再生能源在能源供应中的比例，首先面临的问题是可再生能源发展中的资金需求问题。罗尔斯在《万民法》中指出：“国家生活的如何，极其重要的因素在于其政治文化，而并非其资源水平。”[1]可见，科学的制度设计是解决可再生能源发展资金来源的根本出路，只有这样，社会丰富的资本才可能为可再生能源发展所用。英国经济学家哈耶克的社会秩序二元观为设计具体的资金筹集方式提供了理论依据。

一、扶持可再生能源发展的紧迫性与倒逼情境

（一）基于传统能源的消耗激增

中国经济的发展严重依赖传统化石能源的消耗，并且目前的能源结构表明，随着经济总量的扩大，能源消耗必将持续性增长，“以煤炭为主”的能源结构在一定时期内不会有明显的改变，快速的经济增长不可避免地造成对自然资源的过度消耗和严重的环境污染，给环境带来了极大的压力。但在经济发展的这一阶段，人们忽视了环境污染对可持续经济增长的负面影响，这严重影响到经济增长的质量效益和经济发展的可持续性。

（二）基于世界能源权力结构中的地位

（三）基于全人类的环境责任

《斯德哥尔摩人类环境宣言》指出：“人类有权要求在一种有尊严和福利的环境中生活，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”宣言所强调的重点是人们必须担负起保护环境的义务。在《斯德哥尔摩人类环境宣言》的第2条至第26条共同信念中，每一条都使用了“应当”或“必须”的语言表述，明确表现出的是一种义务要求。[5]当地球环境资源被随意瓜分和破坏，全球性环境危机直接威胁到人类生存的情况下，我们要站在整个人类的高度认识自己所肩负的环境责任。在国际社会的层面上国家可以被看作其中的个体。个体作为整体中的一部分，必须从维护整体利益的角度考虑问题，只有努力合作保护环境，以实现人类整体的环境利益才是切实可行的途径。基于人类的整体利益所受到的客观威胁，环境责任不仅能促使人们履行环境义务，还能在环境义务覆盖不到的地方发挥作用，为环境保护的最终实现提供保障。[6]

二、可再生能源发展基金筹集多元化的理论支撑――社会秩序规则二元观

哈耶克认为：“社会制度是我们实现目标不可或缺的条件。人类的行动之所以有着良好的机会去实现行为所指向的目标，不仅是因为我们受着已确定的目的的支配，而且是因为我们也受着一些规则的约束，而对于这些规则的存在，我们常常是无意识的。”[7]7哈耶克将社会秩序分为内部秩序和外部秩序两大类。内部秩序是一种自生自发的社会秩序，是一种不依赖于人类目的的秩序；而外部秩序是一种制度安排，是人类为实现所要追求的目的而人为设计的秩序。与之相对应的则是内部规则和外部规则。内部规则是在社会的进化过程中自然演进形成的规则；外部规则是指根据社会的需要，为实现特定之目的而制定的规则。哈耶克的社会秩序二元观为我们的制度设计提供了基本认知：“人们不仅完全不可能在以组织替代自生自发秩序的同时，又欲求尽可能地运用其成员所掌握的分散的知识，而且也完全不可能在以直接命令的方式干涉自生自发秩序的同时，达到对这种秩序的改进或矫正。”[7]73

而从可再生能源的可持续发展角度看，明确的产业化、商业化是可再生能源未来的发展路径。“政府有能力提供特定的服务，但是我们没有理由因此而禁止私营机构去尝试和寻求其他的方法。”[8]339在可再生能源发展基金筹集中，政府不是唯一的资金资助主体，应当通过立法明确其他社会主体投资可再生能源的途径。政府应通过多方政策引导，实现资金筹集主体的多元化，拓展更多的投资、融资渠道，对可能出现的投资风险要进行及时预警。

三、中国可再生能源发展基金的筹集路径

2011年财政部会同国家发展改革委员会、国家能源局共同制定的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定了可再生能源发展基金的两大主要来源：一是国家财政拨款，即政府公共财政预算安排的专项资金；二是依法向符合征收条件的电力用户征收的可再生能源电价附加收入。这两大收入来源构成了可再生能源发展基金的基础和框架，对可再生能源发展基金的形成与发展奠定了基础，但同时，我们还要认识到，可再生能源发展基金的来源并不仅限于这两方面。正如哈耶克所认为的：“在自生自发秩序的情形下，我们可以经由确定一些形成这些秩序的因素来确定它们的抽象特征，但却不得不把具体细节留给我们并不知道的情势去决定。”[7]61所以，理想的制度设计目标应当是：实现资金筹集主体的多元化，拓展更多的投资、融资渠道，对可能出现的投资风险进行及时预警。市场投资主体通过投资取得的收益可以参与更多的可再生能源投资项目，推动可再生能源的产业化发展进程。

（一）可再生能源发展专项资金

可再生能源发展专项资金就是利用国家全部税收总和中的一部分作为可再生能源发展方面的基金。这种基金来源形式的本质就是国家财政拨款。对于可再生能源发展专项资金，必须做到专款专用。国家财政具有雄厚的资金基础，它能为可再生能源发展基金提供强有力的资金保障，这是其存在和发展的根本。《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定，可再生能源发展专项资金由中央财政从年度公共预算中予以安排。

（二）可再生能源电价附加收入

可再生能源电价附加收入是指在已销售电量基础之上额外征收一部分附加费，利用附加费作为公益基金，将这一部分收入用于可再生能源发展。附加费可以按照零售电收入的百分比来征收，也可以按照用电量征收，某些公益基金还采用对每个用户按月或年收取固定费用的方式征收。可再生能源电价附加征收方式被认为是一种减少用电带来的环境污染、支持节能和可再生能源的比较合理的资金筹集机制。近年来，电力附加费是国际上较流行的公益基金资金筹集机制，因为用电户对于发电造成的环境影响有着特殊的责任，直接从用电户征收资金用于支持电力行业中的可再生能源发展和节能是合理和公平的。在最近的10年里，通过征收电价附加筹集公益基金的方式在国际上越来越流行，世界上许多国家，如丹麦、英国、德国、比利时、意大利、荷兰、挪威、巴西以及美国都采用了这种筹资方式。尤其是在运作过程中，这一制度表现出越来越显著的优越性后，更是受到了国际社会的青睐，已经成为各国不可或缺的选择。中国《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》规定，可再生能源电价附加在全国范围内（除西藏自治区外），对各省、自治区、直辖市扣除农业生产用电（含农业排灌用电）后的销售电量征收。省（自治区、直辖市）际间交易电量，计入受电省份的销售电量征收可再生能源电价附加。根据可再生能源开发利用中长期总量目标和开发利用规划，以及可再生能源电价附加收支情况，征收标准可以适时调整。可再生能源电价附加由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处（以下简称专员办）按月向电网企业征收，实行直接缴库，收入全额上缴中央国库。

（三）国家征收的排污费

（四）CDM项目收益

中国《清洁发展机制项目运行管理办法》规定，CDM项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施企业所有。国家收取氢氟碳化物和全氟碳化类项目转让温室气体减排量转让额的65%；国家收取氧化亚氮类项目转让温室气体减排量转让额的30%；而对于再生能源、植树造林等类项目，国家收取转让温室气体减排量转让额的2%。政府将从CDM项目获得的项目收益作为中国清洁发展机制基金，用于支持与气候变化相关的活动。③中国清洁发展机制基金管理中心于2007年正式成立，该中心接受基金审核理事会的监督和指导，接受财政部的监管，专门负责基金的收取、筹集、管理和使用。中国清洁发展机制基金的支持方向之一就是可再生能源的开发和利用。[11]

（五）金融机构投资

金融机构直接参与投资活动，也是可再生能源发展基金来源的重要路径。投资性金融机构与银行最本质的区别在于，投资性金融机构不经营结算业务，因而不具有信用创造功能。银行在贷款过程中创造货币，即它在转移贷款使用权时，通过自身的存贷款机制，可增加货币供给和需求量。由于具有信用创造功能，并对金融和经济形势的波动影响较大，因而银行受到严格的政府管制。而投资性金融机构仅仅在货币存量既定的条件下转移资金，不增加货币供应总量，它改变的是存量结构，由于与货币供给的增减没有直接联系，投资性金融机构的活动受到政府的管制相对要少。金融机构的投资不同于金融机构信贷。2007年修订通过的《中华人民共和国节约能源法》第六十五条规定，国家要引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。在目前可再生能源发展的急迫压力下，金融机构不应只限于信贷支持，还可以通过向可再生能源领域投资的方式促进清洁能源的发展。

（六）民间私人投资

《中华人民共和国节约能源法》规定，国家应推动和引导社会有关方面加大对节能的资金投入，加快节能技术改造。《中华人民共和国可再生能源法》规定，国家要鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。由此可见，民间私人投资可再生能源领域有着明确的法律依据。

（七）接受社会捐赠

我们经常可以看到有人向某些基金通常是公益性的基金捐款，这是很多公益性基金来源的主要方式。可再生能源发展基金同样具有公益性质，它为环保和可再生能源发展提供支持，因此，笔者认为可再生能源发展基金同样也可以接受社会捐赠，一方面可以增强该基金的实力，另一方面可以提高大众的环保意识，引领民众走节能环保之路，由此产生积极的效果。

（八）联合国环境基金

总之，中国目前在发展可再生能源方面需要必要的资金支持，并须通过制定各种经济激励政策，激发各类经济主体投资可再生能源的积极性，从而引导中国可再生能源健康发展。

注释：

① 参见《联合国千年首脑会议成果文件》（2005年9月15日，http：//www.un.org/reform.）

② 林伯强、姚昕、刘希颖在《节能和碳排放约束下的中国能源结构战略调整》一文中将中国政府的这一行动表述为：“从能源强度到碳排放强度的目标约束变化，体现了中国能源政府将面临一个战略性转变。”

[参考文献]

[4] 陶建格，薛惠锋.能源约束与中国可再生能源开发利用对策[J].资源科学，2008

（2）：201.

[5] V.F.韦斯科夫.人类认识的自然界[M]//吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社，2000：108.

[6] 徐祥民.荀子的“分”与环境法的本位[J].当代法学，2002

（12）：150-151.

[8] 哈耶克.法律、立法与自由：第2-3卷[M].邓正来，张守东，李静冰，译.北京：中国大百科全书出版社，2000.