台湾村里治理的理论与实务

摘 要：村里长在台湾的地方自治中，原在于扮演政令倡导、舆情回馈的功能。但随着数字化通信的蓬勃发展，除大众所熟知的基层选举的政治意涵外，村里治理还具有公民、社会与经济等诸多方面的意义。村里长承担信息转介与沟通的功能似乎逐渐式微，村里治理功能正面临转型与重新定位。面对风险化社会、高龄化社会的趋势，风险侦测与预防可能成为村里长可以重新定位的有利基础和条件。基于“村里治理”概念运用花莲县25个村里长的访谈资料，说明基层地方自治意义，并剖析花莲县在村里治理上的状态与成效，进一步说明村里治理对于“地方治理”的意义与贡献。

关键词：地方治理;村里治理;审议式民主;参与式民主;公民社会

中图分类号：D675.8 文献标识码：A

一、村里治理的文献回顾

二十世纪末以来的“治理”观点，近年来不仅受到广泛重视，更是倡导和带动了一波理论研究与实务的风潮，甚至成为面对公共议题时的普遍用词。在学术界，研究者更是视其为补充甚至取代新公共管理概念的另一蹊径，同时赋予公共行政主动响应外界需求的使命;在实务界，治理则提供了“全球地方化”的行动依据，包括国际组织、各级政府机关、企业、公民社会组织，乃至于小区民众，都可在此概念下相互整合以共同处理公共问题。对于基层地方政府而言，地方治理亦提供了解决应对地方公共问题的新方向。同时，民间组织或团体，除了可能是地方政府办理各项事务时的竞争对手外，也可能是共同合作、共享资源的伙伴。简言之，地方治理观点期望在“市场竞争”与“官僚独断”之外，寻求地方公共问题不同的诠释与处理途径[1]（pp.8-10）。

继地方治理被重视之后，比地方治理更为基层、更为草根，可说是被地方治理所涵盖的“村里治理”（Neighbourhood Governance），在2000年以后被重新检视，并赋予民主更新的价值与意涵[2][3]。所谓的Neighbourhood Governance，直译来说就是街坊邻居的治理，按字句的解释有着邻近地区治理的概念，但在学术研究及实务上邻近地区的治理意义较为模糊，实务运作上也窒碍难行。Griggs等人在对英国15个地方当局的一项研究中认为[4]，特许加入“核心服务交付”、增强小区参与和政治问责是村里治理的做法，这使得村里的工作越来越趋向村里管理。其研究结论是“村里治理”作为新自由主义的“转出”的策略可能是弄巧成拙，导致逐渐出现从治理转回管理的趋势。

目前关于台湾村里议题的常有论述都偏向制度或以组织人事的存废为主，以村里长为治理平台的研究论文较少。学术界以台湾吕育诚教授所著的《地方政府治理概念与落实途径之研究》较为详实[1]。该书针对近年来地方政府研究广受瞩目的地方治理议题，从理论与实务两个方面探讨其落实途径。首先，作者归纳理论与实务界对治理及地方治理的学说与主张，以建构整合性的地方治理落实架构和配套考虑;其次，从台湾村里制度与功能问题的实证调查中，分析当前村里治理的内涵、特质及未来发展前景。藉由理论与实务两个层面的对照分析，该书除了描绘出落实地方政府治理的具体图像外，

也为读者提供运用相关概念时的思考素材及行动指引。实务上，廖南贵所撰写的《地方制度法中村里行政人员角色功能与定位的探讨――以花莲县为例》[5]一文，对花莲县村里行政人员（村里长与村里干事）做普查式的问卷调查，再佐以六个深度访谈个案，并对村里长与村里干事、村里办公处及小区组织的角色功能项目进行竞合关系的比较，提出实证分析的调查结果。

除大众所熟知的基层选举的政治意涵外，学术界对“村里治理”的公民参与、社会与经济等方面的功能做了深入研究。

1.就公民参与的功能而言，村里治理可以改善过去精英主导的政府管理，透过参与村里、周边的社会与公共事务，从而可以建立社会资本，扩大水平网络关系，进而将政治沟通中的边陲团体、个人纳入社群当中。个人也能从公共事务的参与中，增强政治效能感[6]。

村里治理不仅是投票选举的政治领域参与，也是对于日常社会生活议题的意见表达，形成共同意见。从民主行政的角度看，村里长可说是乡镇市公所的派出单位，也是最低层级的民选首长，对于当地公共事务，如空间规划、传统文化保存、小区意识凝聚等，不能仅有村里长或是小区理事长一人独断，更应该有民众的学习及参与，让现代与过去相结合。这一点，笔者在访谈原住民村落中发现，头目与耆老的参与积极性尤为明显。

2.就村里治理的社会功能而言，当前社会发生的剧烈结构变化，也对社会融合产生冲击与影响。面对风险化社会、高龄化社会的趋势，风险侦测与预防可能成为村里与基层社会团体重新定位的公共使命。对于具有民主意涵的公共治理、地方治理而言，中央政府通常会经过正式的结构与过程，将资源配置到客观条件不利的地区与村落[7]。但是，有时候这些政策或方案未必能够切合村里、部落的需要，或者有比较大的落差，因而村里、部落迫切需要有制度性方式（如里民大会、部落会议）来吸引当地民众参与，将需求反映给上层机关，进而改变日常决策，落实基层参与民主以及提升效能感[8]。

3.就村里治理的经济功能而言，在地方治理的趋势下，村里、部落的经济功能逐渐受到重视。加上文化创意产业的推波助澜，有些村里在政府政策的协助下，制造、贩卖具有地方特色的小额商品，加上村里的训练、协助，更能让小型技艺扩大普及成为小区产业，发展成文化商圈，从而让更多偏远地方的村里有发展地方特色商品的空间。

村里、部落是当地民众日常生活与互动的空间，村里、部落邀请居民参加各种当地的正式社会团体或非营利小区组织，参加各种集体活动，与其他居民接触，相互扶持，既能共同塑造日常生活的特性，感受同村里、同部落的归属感，也能讨论村里、部落的问题，甚至尝试通过公共参与方式，共同解决生活上面临的同样问题[9]。 综合来说，通过村里治理的视野，我们应该探讨评估村里、部落在日常共同生活上有何问题，能否共同解决这些问题。这包括：

（1）村里、

部落在共同生活上，有哪些社会问题？

（2）目前针对上述问题，地方政府有没有计划或方案可以解决？

（3）村（里）民或部落是否设法影响公所、要求公所改善？

（4）民众反映问题是否曾造成公所决策或方案的改变？

二、研究设计：花莲县村里制度结构

与访谈的抽样

本研究采取非随机抽样的立意式抽样方式，根据研究的需要与目的，取样出较具代表性且所处区域环境较相同的3组为深入访谈对象。花莲县四大族群（闽南、客家、外省、原住民）分布较其他县市平均，因地形南狭长、城乡差距较为明显。因此，北区花莲市、吉安乡同组，中区的凤林

根据前述的村里分布状况、同额竞选或是竞争与否①、是否兼任小区发展协会等条件，本文以立意抽样方法，挑选25位村里长，最多的是花莲市占7位，其次是吉安、光复与玉里，大体符合人口、村里的分布状况。

三、村里长的角色定位

村里长是村里治理制度设计的核心角色，是村里治理正常运转的关键。

村里长通过与乡（镇、市、区）公所、村里干部、邻长产生互动来履行其角色。

从不同的法令规定可以看出村里长的角色大体可以归纳为如下四个方面。

（一）行政性角色

一般而言，村里基本上是配合乡镇市区推动市政工作上的行政协助角色，就上级部门交办事项是村里长两大项工作之一而言，即可看出端倪。虽然交办事项中包含的文化、体育、卫生、健康、福利、救助、环保、绿化等在属性上为文化及社会性工作，但本质上这些都是在乡镇市政或区政工作中，村里民及村里长需要和乡镇市区公所配合办理的事项。此外，即便是诸如应村里民要求开具证明书的为民服务事项，广义上也属于行政配合的工作。因此，笔者认为在这些工作的推动上，村里长都是扮演一种行政配合及执行工作的角色。

（二）自治性角色

村里除执行乡（镇、市、区）公所的“交办事项”外，还承担执行“村里公务”的责任。因此，村里长实质上承担着许多自治性的事务。如，从“村里公务事项”中可以看出，村里长可以拟定年度工作计划，可以主动建议在村里内推动小型工程或公共设施等工作。这些工作实际是村里长自发协调、自愿推动的工作，一定程度上显现出村里长自治性角色的管理特征。

（三）沟通性角色

对于县市政等上级部门行政性的倡导和要求，村里长需配合乡镇市区公所履行公务职责，性质上属自愿办理事项，所以在《台北市里邻长服务要点》上列为里的公务事项②，而不是交办事项。但村里长需召开村里民大会、基层建设座谈会及村里邻工作会报，同时，对民情要加以反映。客观上，村里长毫无疑问地扮演着政府与村里民之间沟通者的角色。

（四）政治性角色

村里长为民选，自然会有民意的压力，而村里长为了胜选，在区域极小的选举区内，凭借自身人脉的优势，会比用理念或政见来赢得选举要容易许多。因此，村里长的政治性角色是自然形成的。所谓政治性角色，是指它的角色的扮演，具有选民动员或选票动员的被期待性。从台湾的政治环境看，一部分村里长在选举时被认为是地方上的“大桩脚”，而在地方派系的研究里，村里长也常常是派系里“恩主与派下”的侍从关系中最基层的派下。因此，村里长也被认为是一种政治性的角色。

其实作为地方政治的基层分支，以政治结构和政治逻辑而言，村里长角色的定位较为多重、混淆。形式上，他是一个民选的最基层行政首长，但实际上尚在层级节制的行政体系中，他几乎是完全受制于乡镇市区长，本身并无多少自主决策权。至于归属村里的行政业务，也大都由享受公务员待遇的村里干事处理。因而，里长所能发挥的行政功能并不大。如果就民选的性质看，他又具有反映基层民意的民代功能，但实际上村里长又无法如其他各级民代一样，拥有质询行政单位与审核预算的权力。换言之，在角色上，村里长既不像公务人员，也不像民代，在功能上定位也同样不清楚。结果反而因为他具有选举动员功能，而成为政党派系与其他各项选举候选人争取支持的焦点，甚至发展成为地方选举的基层“桩脚”。

综而言之，村里长同时扮演“村里联络人、意见反映人、基层服务工作者、政令倡导者、社区活动主导人”等角色，是服务基层的法定干部，虽为不须具学历的广义公务员，但在村里行政体系中，仍有其值得肯定的地位。

四、村里治理的功能分析

关于村里长的功能，学者纪俊臣认为应定位为：协调功能多于管理功能;建言功能多于决策功能;沟通功能多于作为功能。基于此，本文主要从以下四个方面来分析和探讨村里治理的功能。

（一）公民参与功能 因社会多元化之后，民意不易求得一致性，而此整合的工作应由基层做起，村里长在社会公民参与角色的扮演上，远比其政治角色重要[10]。

从本研究的访谈中似乎可以发现，花莲县村里长对于公共参与基本上可以分为积极型和普通消极型两种态度。所谓积极型的村里长，在访谈过程明显表示出对于干部、义工、志工参与的乐观、积极态度，肯定提案过程中公众参与的价值。如受访者A2认为，“因为每一次的村里小区考核，上级机关都会实地探勘、关注我们里民的凝聚力、向心力与团结力，也会观察我们以往的执行成果，造假的计划很容易被识破，我们平时努力做事就是与上级建立关系的桥梁”。因此，这些积极型的村里长较能运用众人力量，向上级争取经费，不仅较能够提升向心力，对于上级政策配合度也比较充分，往往能够建立较好的府际关系。如受访者A4提到，他所在的村里拟定一项三千多万元的大计划案，主旨在于徒步区的改善工程，并向县政府提出计划案，得到了广泛的支持和反馈。

在积极型的村里长看来，他们是村里与小区的整合平台。受访者C2表示：“我们里长的角色扮演就是在资源的整合再利用，各社团当然有不同的计划与活动在运作，我们里也必须要借重各社团的意见来做整体性的统合与提报，各社团是以较软件的活动为主，里办公处则是以较硬件的基础建设为主，我们彼此有合作的默契存在，在公共事务上相互配合，让各项活动与建设都能融入大众的意见和资源，进而对整个小区和居民都有正面的帮助。”

至于普通或消极型的村里长，在访谈中就能感受到他们对于公共讨论的抱怨，他们认为公民参与“打高空，不切实际”，不认为成员能够提出建设性意见，大多是理事长自行处理。访谈数据显示，这类型的村里长较少认知到可以向上级政府通过提案申请补助，因此也不太会向上级递交提案申请补助。

从积极的村里治理与普通消极型的实际治理效果看，前者更能够建立正面、正向的回馈关系，不仅配合政府政策，向上级递交提案争取经费，在众人参与之下，通常也能切实执行与核销，而后续经费、奖励金等也会源源不绝，进而回馈村里与小区，也就是通过办理活动来确保村里向心力的提升。

前述有关公民参与的价值与认知态度，会影响到村里如何解决共同面临的问题。通常来说，村里所共同面临的问题，一般集中在环境清洁、绿化、小区巡守等，较为复杂的有中年失业所引发的酗酒家暴、独居老人照护、高风险家庭情况的通报等。从实践中看，在村里长的动员与组织下，通过公共参与、讨论与上级部分经费保障，加上村里内公益团体及民间组织志工的共同参与，能够达到村内共同体意识的建立与维系的效果。

向上级（公所）反映地方问题是村里长另一个重要职责。在访问中受访者F2告诉笔者：“各村有建设需求，就透过村里长向各机关或单位反映，村长有很强的转呈功能。”台湾花莲县因受限于乡镇市长非官派，施政无法直接贯彻到公所。目前主要有直接打电话到公所、县长亲民时间、与民代互动等施政方式。即使村里民可以通过网络、电话向政府反映问题，但比较常使用的方法，仍是通过村里长作为与政府沟通的主要媒介。当前，为适应信息化时代的要求，新北市政府推动“智慧里长项目”，即通过电子计算机的应用，使里长为民服务时能通过网络实时地反映民情[11]。由此可见，即便反映民意的渠道日益多元化，但村里长仍是民众与政府不容取代的媒介。

（二）政令倡导功能

台湾村里长机制的设计，除舆情反映外，另一个重要的功能即是政令倡导。通过访谈得知，有些村里长能够善用邻长等机制，将上级和公所的政策或测量血压、免费体检、防台、防灾与防汛等服务讯息传递给村里民知晓。垃圾车、广播系统等是常见的倡导政策的途径。村里长未必认识所有村里民，不须挨家挨户发放文宣，但是通过邻长发放倡导公文，如受访者C1认为这样“有效率而且事半功倍，能与民众联络”。

根据台湾地方制度法的规定，村里是民选的派出单位，村里长是最低层级的民选首长，接受乡镇市的指挥监督③。访谈过程中笔者发现，政令倡导功能的发挥也同样有积极型和消极型之分。有的村里长能够全身心投入以落实，有的村里长从言谈中就感觉较为被动、消极。但绝大多数村里长自我认同民代身份，在舆情反映与回馈工作上都能秉持热情，认真做好呈上转下的沟通倡导功能。

（三）风险侦测与预防功能

当前台湾区域经济发展不均衡，同时高龄化、少子化社会特征日益突出。在花莲地区离婚率偏高④，单亲家庭增加迅速，独居老人增加、部落地区隔代养育、年轻人失业、贫富差距加大等问题也逐渐凸显，这些都对社会融合产生不利的冲击与影响。对此，政府通常会通过正式的组织机构与程序过程，将资源、福利服务配置到不发达地区，例如为交通不便无公交车到达的花莲中、南区设置复康巴士行驶线，在老人的医疗照护上提供便捷的服务等。台湾各县市福利政策的执行过程大同小异⑤，都是通过民政系统让村里长发挥社福通报及守望相助的功能。在村里干事协助下，村里长进行防灾通报以及家暴、受虐儿、独居老人的通报等。村里长扮演了福利需求的侦测者与高风险家庭的警示者的角色，承担起了风险侦测与预防功能。

在访谈中我们发现，有的村里长（如受访者C2）会“主动发掘需要需求的个案，针对行动不便、经济不好者，注意各种补助方案”，有的村里长会主动探访独居老人、督促村里的中辍生上学等。村里长身处第一线，对于地方较为熟识，对于有需要协助的家庭、个人，能够面对面沟通，倾听需求，安抚情绪。当然，消极的村里长对此功能的发挥持否定态度，如有受访者表示“村长帮不上忙，仅能被通知到场”，认为那是社会局、卫生局、警察局的工作。但总的来说，村里长基本发挥了风险监测和防控的功能。

面对风险化社会、高龄化社会的趋势，风险侦测与预防可能成为村里长可以重新定位的有利基础和条件。花莲位居台湾后山，就业机会不如北部或西部地区，青壮年离乡到西部地区谋生者甚多，尤以花莲中、南区与原住民部落地区更为明显，而此造就花莲地区独居老人、单亲家庭、隔代教养问题。此外，花莲县域所辖城乡差距较大。村里治理制度的持续运转，使得在公权力所不及的末梢端，村里长仍可为民众打造、守护一个温暖友爱的共同体。

（四）弥补公共部门福利失灵功能

在公共福利和公共服务方面，虽然台湾公共部门的福利持续性及照顾范围较为全面，但依然存在明显的“福利失灵”现象。

首先，其行政协调常常缓不济急，而且社工限于人员编制，无法主动提供协助，加之部分福利必须遵循呈报、核准、拨款等必要的行政程序，对于有福利需求的家庭，从申请到实地访查，常需等待一个月甚至更长的时间，很难及时、适时地提供帮助。综合几位受访者的意见，花莲偏远地区的村里长能够较好地运用私部门的社会资源，积极借助地方庙宇及公益团体等慈济系统的“马上关怀机制”，在灾害发生时能实时地提供食物及金钱的援助，提供适时、富有弹性且切合实际的关怀。

其次，政府的各项社会福利服务并不能实际切合民众需要，例如台湾政府在为杜绝滥用社会福利资源提高审核标准后，有些实际上很困苦且紧急但达不到政府救助标准者被剔除在外。相较之下，台湾慈济、世界展望会、苹果日报慈善基金会等民间慈济组织能及时补政府之不足。数位受访者曾提到，在协助家庭困苦者办理丧事时，通常会帮助他们向各民间团体申请补助，通常一个基金会可以补助到一万，然后再考虑村民的实际情况做区别与分配，以帮助他们顺利渡过难关。这是村里长在处理政府社会福利体系核准线边缘无法补助的问题时，在实务上变通处理的方式，客观上弥补了政府福利失灵。

五、村里治理的反思与展望

从花莲县的村里治理经验看，积极型的村里长可能型塑出公民社会组织网络绵密的村里，村里治理的方式除行政机关规定的职务范围外，对外在的社团、协会或基金会等活动力扩张性较强所获致的资源也较丰富而多元，其各方面的表现总是强过组织网络稀疏的村里;公民社会较为成熟的村里，相对于公民社会精神薄弱的村里，在社会进步、公民参与以及民主制度运作等方面的成就都较成功。因为公民网络和规范可以建立制度化的社会互动，建立社会互惠规范和社会信任[12]，这些都有利于降低集体行动的困境，促进良善村里治理。

台湾村里制度演变至今衍生诸多问题，使得基层村里建设难以推动或成效不彰，乃至有村里制度必须变革之倡议不断地出现。村里长在地方自治中，原在于扮演政令倡导、舆情回馈的功能，但随着电子化政府与数字化通信的蓬勃发展，村里长承担信息转介与沟通的功能似乎逐渐式微，加上拥有社团法人地位的小区发展协会之建立与社造政策的协助，小区发展协会也承担不少村里长建立共同体意识的功能。根据种种迹象看来，村里治理功能似乎正面临转型与重新定位的过程。总而言之，花莲县的村里治理呈现的是多样的形态与成效，进一步证明了村里治理对于“地方治理”具有特殊意义与独特贡献。

公共治理、民主治理的概念，正由地方治理向下延伸到村里治理，鼓励最基层的公共组织承担起民主行政的功能，并且在风险社会、后现代社会中扮演社会福利与警示功能。村里治理在地方治理中更是具体而微的治理关键，因为村里治理的范围与对象是最贴近基层的村里办公处与村里居民。不过，在推动村里治理的初期，应当搭建起凝聚村里共识的治理平台。这里所谓的村里共识型的治理平台，不必理想化地囊括所有或大部分村里居民参与接触小区相关事务的决定，而应当聚焦于村里士绅、意见领袖的参与讨论。换言之，在推动村里治理的初期，新兴民主理论的审议式民主（Deliberative Democracy）或参与式民主（Participatory Democracy）等模式的公共事务决策体系应当至少在主要行动参与者和利益相关者中推广。因此，村里治理旨在落实基层民主，提升村里居民的生活环境与质量，并通过集体行动的参与培养出荣辱与共的村里意识，继而培植健全的公民社会。

注释：

①挑选连任者访谈，比较能够掌握上一届的施政状况，且能够连任也能说明其在地方治理上有所成效，在抽样上相对更有分析价值和代表性价值。

③地方制度法第五十九条：村（里）置村（里）长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村（里）公务及交办事项。

[2]Lowndes Vivien，Helen Sullivan. How Low Can You Go？ Rationales And Challenges for Neighbourhood Governance[J].Public Administration，2008，

（1）.

[3]Durose Catherine，Vivien Lowndes. Neighbourhood Governance：Contested Rationales within a Multi-Level Setting-A Study of Manchester[J].Local Government Studies，2010，

（3）.

[5]廖南贵.地方制度法中村里行政人员角色功能与定位的探讨――以花莲县为例[J].国立东华大学公共行政研究所论文，2007.

[6]Farrelly Michael.Citizen Participation and Neighbourhood Governance：Analyzing Democratic Practice[J].Local Government Studies，2009，

（4）.

[7]Musso，Julet A.，Christopher Weare，Nail Oztas，William E Loges.Neighborhood Governance Reform and Networks of Community Power in Los Angeles[J].American Review of Public Administration，2006，

（1）.

[8]Kerslake Bob.Neighbourhood Governance[J].New Economy，2004，

（2）.