诉调对接机制运作的实证分析

[摘 要]诉调对接作为转型社会中纠纷解决机制的创新性尝试，在调处和实效化解决常规社会矛盾中发挥着积极的前置性作用。文章以河南省某区人民法院为样本，对这一解纷机制的内涵，时代背景，特别是运作模式以实证分析，在对其现存问题缜密分析基础上，对该制度今后完善的路径提出了建议。

[关键词]诉调对接；实证分析；纠纷解决

一、诉调对接机制的内涵

在成熟法治国家社会治理机制中，纠纷解决的方式主要分为三类。一是民间组织的调解和裁决；二是充分利用政府及其部门优势，通过行政调解、行政裁决和行政复议化解与行政纠纷、行政管理有关的民事纠纷；三是以法院行使审判权为中心的司法途径。在这其中，诉调对接是指矛盾纠纷调处中的诉讼方式与非诉讼方式相衔接。①其主要任务是充分发挥审判权规范、引导和监督作用，通过诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促进非诉纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，并为其运作提供规范的司法保障。

二、诉调对接机制的时代背景

诉调对接首先是对多元化纠纷解决机制的发展和完善。当前，多元化纠纷解决机制在理论上已经取得了一定的成果，但是我国尚未建构起一种完善的制度化的多元化纠纷解决机制。诉讼、调解、仲裁、协商等解纷机制都各自独立，未能实现相互之间的有机衔接与联动，以充分发挥各种解纷模式的自身优势，达到从根本上化解纷争的司法目的与社会效果。而诉调对接机制有效实现了诉讼与调解机制的有机衔接与联动，充分发挥了诉讼与调解的各自优势，互补了各自的制度缺陷，真正起到了化解纷争于无形的良好的司法效果。其次，该制度是对民事司法改革的推动与促进。②从20世纪90年代以来，我国民事诉讼制度逐步变革，并取得了一些积极进展。期间，对国外民事司法改革起因和进展的准确把握，特别是对其成功经验的有益借鉴，成为推动我国民事司法变革和创新，建设具有中国特色现代民事审判制度的主要视点，民事纠纷解决机制由单一化走向多元化的趋势必须予以关注。而诉调对接机制正是这一趋势在我国在司法实务中的成功尝试，具有很强的实践意义和理论价值。

三、诉调对接机制运作的实证分析：以河南省某区法院为样本

在诉调对接机制构建上，河南省某区人民法院做出了大胆尝试，在实际运作模式方面进行了有益探索，并取得了积极的成效。

（一）明确机制功能，强化协调配合

该法院充分利用社会资源，建立诉讼和大调解的全面对接，努力形成一种以法院为主导的，多元主体参加构建的诉讼与调解互相作用、司法调解和综合性的社会大调解有机衔接的机制，着力构建“党委领导、政府支持、法院主导、多方参与”的“诉调对接”机制。充分发挥法院审判权的规范、引导和审查监督作用，整合诉调资源，构建、完善以诉调对接中心为平台的诉调对接工作机制；大力加强与基层行政机关及社会组织的通力协作，构建、完善以“社区法官”工作机制为基础的矛盾纠纷就地解决机制；充分调动社会各方参与调解的积极性，构建、完善以多方社会力量为主体的矛盾纠纷化解机制；积极开展司法确认工作，构建、完善以司法审查为重点的诉调衔接工作机制。

（二）确立联系机构，理顺工作流程

该院在内部专门成立“诉调对接中心”，作为“诉调对接”机制推进的重要工作平台，工作主体以立案庭、信访办、两个民事审判庭为主，设速裁庭，与相关行政部门、调解组织有效连接。以法院诉调对接中心为主体，根据当事人自愿原则，对于传统的民事纠纷在受理前启动诉前调解机制，根据不同情况分流进入委派调解、委托调解、邀请调解或协同调解程序，调解成功后对属于法院受案范围的，根据当事人申请出具法律文书予以司法确认，无需进入复杂的诉讼程序。如果调解不成的，经主管院长批准，简单案件进入速裁程序，需要其他部门协调解决的则出具司法建议书，督促履行。适用诉前调解程序的案件，根据案件性质和适用的调解机制严格限定调解时间，调解不成直接进入速裁程序，速裁适用简易审理程序，审理期限不超过30天。

（三）夯实运作基础，构建工作网络

该院联合全区的行业调解委员会、司法所和以“社区法官”为主体的社区联络点，构建诉调对接网络，委托专门调解员或相关调解组织进行诉前调解，配备专职联络员，按照“一社区一法官”模式，法院选派优秀法官、干警定点联系社区，为协助调解、委托调解、通报诉讼执行信息提供人力支持。健全和完善与相关单位的信息沟通和共享机制、重大案件协调机制、工作互动交流机制，编制、发放联络名册，将各辖区的调解员、司法所工作人员、法庭工作人员的名单、联系方式等基本情况编制成联络名册，发放至各调解员，确保信息通畅。法院“诉调对接中心”建立纠纷调解台账，负责诉调对接工作的组织协调及考核督查，在区委、区政府及区委政法委的领导下，各单位定期通报矛盾纠纷调解工作情况，加强督促落实。

（四）加强调解力度，夯实解纷基础

该院按照“大立案，重调解，精审判”的原则，从人员、经费、办公上全面充实加强“诉调对接中心”，将审判资源下沉，使诉调对接中心成为全院人员最多、条件最优、奖励最高的业务兼综合性管理部门。强化立案引导，对立案诉求不一味堵塞，凡法律法规不禁止的传统民事纠纷都引导当事人到“诉调对接中心”，在立案环节实现对矛盾的分流、疏导与化解。加强诉前调解，着力降低成诉率，立案法官经征得当事人同意，除依法不适用调解程序外，都要不放过任何有利时机积极进行调解，力促当事人达成调解协议或和解协议。对进行诉讼程序的案件也要坚持全员、全程、全面调解，充分调动各方力量全力做好诉讼调解工作。全面加强审判管理和案后回访工作，着力提高诉讼调解的实际效果，减少调解结案案件进入执行程序和再审程序的数量，努力实现调解结案率、服判息诉率的“两上升”及涉诉信访率、强制执行率的“两下降”，优化审判格局，提升审判质效。

四、诉调对接机制存在的问题与建议

针对纠纷解决，诉调对接一方面取得了良好的社会效果，但在实际运作中也存在一些不足，有待进一步完善。

（一）诉调对接的运作背景依然

诉调对接工作虽然能够实现法院内部潜力挖掘最大化，但仍无法在根本上解决“案多人少”的矛盾。由于法院机构设置需要上下对应，导致内设机构越来越多，而许多机构需要特殊技能的人员。如审管办需要掌握精通计算机技术的人员；有的岗位要求有审判职称的人员要达到一定的数额。这就使得本不“富裕”的审判力量更是捉襟见肘。对此，今后可以参照试点聘任制公务员做法，对需要特殊技能或经验资历、技术性较强的专业性职位，事务性较强，主要为机关日常行政事务提供一般性行政辅助、后勤保障服务的职位，招入聘任制公务员，签订合同，明确服务期限，这样使得部分在行政后勤部门工作的法官全力投入审判一线，缓解审判压力。

（二）诉调对接的管理方式应科学配置

在诉调对接机制运作中，仍然存在一些案件调解质量不高，瑕疵不断，衔接不顺畅，相互推诿等现象，这不仅是法官素质能力的问题，更重要的是管理方法和手段上的缺位。如办案效率低下，干警活力不足，很大程度上是因为审判绩效考评机制未能如实反映审判工作实际，客观评价法官业绩。因此，依靠科学有效的审判管理方法，推进审判方式改革，优化审判工作运行机制，完善考核激励机制，使法院内在潜能得到更加充分的发挥，使法官能力和活力得到充分的展现，向管理要人力，向管理要质量，向管理要效率，靠管理增活力，是在今后对现有诉调对接机制一系列制度和规则加以完善的重点。

（三）诉调对接相关立法有待完善

诉调对接是一项社会系统工程，需要法律、法规、政策甚至道德规范、公序良俗的支持。而现行有关诉调对接的规定只是散见于司法解释或地方政府规章的相关条文里，层级不高，内容简单、宽泛。到目前为止，还没有专门的规范性文件对诉调对接的具体内容作出规定。如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构，诉调对接与其他诉讼程序的关系等在基层法院仍处于自我探索、内部改革的状态，成为法院的自选课程，有较大的随意性。长此以往，不利于该机制制度化、程序化、规则化建设，在立法层面，国家应予以积极回应。

（四）对诉调对接模式的宣传亟待加强

诉调对接既是我国非对抗法律文化的体现，又是对人民司法优良传统的继承。其顺利发展离不开相应的社会基础，特别是社会公众的理解和认同。所以，在这一制度的构建，特别是推进过程中，要大力宣传这一机制的自身优势，培养社会协商和民主自治理念，健全完善各种非诉调解机制，为诉调对接的构建提供良好外部环境和氛围。