应对气候变化视域下森林资源保护红线管制立法

摘要：森林资源是维持大气中碳平衡的重要杠杆。森林资源保护红线既是维护国家生态安全、保障人民基本生态需求的森林资源保有量的最低数量界限，也是保障森林资源发挥减缓气候变化作用的数量底线。我国《森林法》应当确立森林资源保护红线理念，将森林资源保护红线纳入各级政府工作考核指标，创新土地规划制度，走出“林地”概念的怪圈，健全碳汇林业制度体系，以确保森林资源在应对气候变化中的特殊作用。

关键词：应对气候变化；森林碳汇；森林资源保护红线；《森林法》修改

森林资源保护红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的森林资源保有量的最低数量界限。从应对气候变化的角度看，这一最低数量界限也是保障森林资源发挥减缓气候变化作用的数量底线。从法律制度的操作层面而言，森林资源保护红线同时也可以当做一个量化标准，来具体衡量《森林法》所设定的森林资源保护法律制度是否得到了正确实施。气候变化的法律应对问题，是近年来摆在人类社会面前的一个全新的立法难题。《森林法》应当对气候变化问题有所回应，适时得到修改和创新。本文从应对气候变化的视角，就森林资源保护红线管制立法发表一管之见，以期有益于我国目前正在进行的《森林法》修改工作。

由二氧化碳等温室气体排放量的增加而引起全球气候异常变化，已成为科学界和世界各国政府的共识。气候变化导致了各种危害的产生，例如：灾害性极端天气频发，生态系统受到破坏，土地生产力下降，森林、草原、湿地生态功能退化，荒漠化程度加剧，疾病的发生和传播机会增加，等等。气候变化带给人类社会的负面影响是全方位、多尺度、多层次的，不仅破坏了人类社会赖以生存的自然生态系统，而且威胁到经济社会的可持续发展和人类的基本生存条件。因此，气候变化问题不仅是一个科学问题、环境问题，而且已演变成为政治、经济、法律、外交领域的热点和焦点问题，备受世界各国关注。

科学研究表明，应对气候变化的根本措施是降低大气中的二氧化碳等温室气体的含量。为此，《京都议定书》规定了两条主要途径：一是工业直接减排，即通过使用清洁能源、发展清洁技术来减少二氧化碳等温室气体的排放；二是生物间接减排，即充分发挥生物的固碳功能，通过生物吸收空气中的二氧化碳来达到减排目的。对比两种减排途径，生物间接减排投资少、代价小、综合效益大，因而越来越受到国际社会的青睐。

众所周知，森林是陆地生态系统中最重要的固碳载体。据政府间气候变化专门委员会（IPCC）估算：全球陆地生态系统中贮存了约2.48万亿吨碳，其中约1.15万亿吨碳贮存在森林生态系统中，占总量的46.4%。森林成了陆地上最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”，是维持大气中碳平衡的重要杠杆。因此，森林在生物间接减排中承担着十分特殊的使命。由于森林资源与气候变化有着如此密不可分的关系，越来越多的国家和地区积极通过发展林业来不断增加森林碳汇，充分发挥森林资源在应对气候变化中的特殊作用。

影响气候变化的森林因素，主要包括森林面积、森林质量、森林经营措施、森林灾害和森林经营管理者的活动。其中，扩大森林面积是最为直接有效的减缓和应对气候变化的方法。国际社会早已达成共识，通过实施造林和再造林，扩大森林面积，以不断增加林业碳汇。在国际社会极度重视气候变化应对的大背景下，我国作为一个发展中国家，虽然暂时还不需要承担强制性减排的国际义务，但是，自2007年超越美国成为全球最大的温室气体排放国以来，我国已面临越来越大的温室气体减排的国际压力，或迟或早，我国也会需要承担起强制性减排的国际义务。有鉴于此，笔者认为，我国首先应当通过森林资源保护红线管制立法，划定和严守森林资源保护红线，规定严格的森林资源保护红线管制措施，加大森林生态系统修复和森林资源保护力度，维护森林生态系统健康，提高森林生态系统质量，尽快扭转生态系统退化和生态环境恶化的趋势，以更有效地减缓和应对气候变化，同时也为建设“美丽中国”创造良好的法治条件。

近年来，我国政府充分认识到了森林资源在应对气候变化中的特殊作用，及时调整了我国的林业政策和森林经营指导方针，并开展了应对气候变化的广泛实践。

（一）创新土地规划制度以走出林地占用怪圈

《森林法》的修改应当抛弃带有部门偏见和部门利益的土地分类和土地规划理念，确立全社会办林业、全民参与绿化、在所有宜林国土上植树造林的理念，通过全社会办林业来走出非法占用林地的怪圈，从而带动整个国土的绿化和生态提质。

国土绿化不仅仅是林地的绿化，而应当是整个国土的绿化，即应当绿化包括农村、城镇和工矿区在内的，所有村庄、街道、社区、机关、部队、学校、企业的能够用于绿化的土地。应当在实现整个国土的绿化这一价值目标的指引下，使森林成为沟通人与自然和谐关系的阶梯，使森林与农村、城市、工矿区以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、动物园和植物园等各种环境有机融为一体。除了现有的林地规划制度以外，《森林法》还应当走出“林地”定义的狭隘范围，扩大能够植树造林的国土范围，要求在其他类型的土地规划中纳入植树造林的内容。对城市环线、交通干线、沿海、沿河、沿湖、沿水库的土地，应当明确要求制定植树造林规划，建立防护林带。将森林公园、风景名胜区、自然保护区等土地全部纳入森林资源保护红线范围，在具体的土地分类中，应当明确森林公园、风景名胜区、自然保护区的土地为生态保护用地，并规定其保护界线、功能定位和考核评价等红线管制措施。

（二）将森林资源保护红线纳入各级政府工作考核指标

《森林法》应当明确规定国家实行森林资源保护红线管制制度，明确森林资源保护红线指标以及各级政府的森林资源保护管理的近期、远期目标，将林地面积、森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量等森林资源保护红线的划定和落实纳入各级人民政府的职责范围，实行目标管理、首长负责制和问责制，将森林资源保护红线指标完成情况纳入各级人民政府工作的政绩考核指标体系，推动各级人民政府树立可持续发展观和绿色政绩观。

（三）确立碳汇林业制度

森林资源保护红线管制制度，可以确保林业在减缓和应对气候变化工作中发挥其增汇和固碳功能。显然，增汇主要是通过扩大森林面积来增加林业碳汇，而固碳则主要是通过减少毁林行为和实施森林保护来维持森林的固碳功能。我国现行《森林法》的规定主要偏重于固碳，而有利于林业增汇的法律规定则相对比较缺乏。因此，《森林法》在建立森林资源保护红线管制制度的同时，还应当配套规定碳汇林业制度，明确林业在应对气候变化中的地位、作用、政策和措施，鼓励发展碳汇林业，将提高森林碳汇、维持森林生态系统健康列入各级政府的工作范围，并要求各级政府制定减少森林退化、增加森林碳汇的具体经济措施，将这些经济措施具体落实到土地规划、植树造林、森林经营、森林灾害防控、森林生态效益补偿等工作当中。

森林资源因其强大的碳汇功能而能够在应对气候变化方面发挥特殊作用。只有在《森林法》中明确规定森林资源保护红线管制制度，以森林资源保护红线思维引领《森林法》的制度创新和指导森林经营，森林资源的特殊贡献才能凸显出来。