民国初年袁世凯与国会制宪权之争

[摘 要]制宪权即制定宪法之力，是创造法秩序的权力，制宪权的真正意义在于，全体国民中能作出政治决断的选民应亲自或通过其直接的特别代表，参与宪法的制定。民国初年，袁世凯和国会在制宪权问题上激烈争斗，其实质是为通过制定宪法性文件，以达到在国家权力的配置中扩大自身全力，维护自身利益，抑制打压对手。然而，作为国家权力之上之权力，制宪权理应属于国民全体，民国制宪者没有看到这一点。在之后的制宪过程中，各种登上政治舞台的军阀制定的宪法都粉墨登场过，但随之又被新的宪法所取代。制宪权成为了政治势力角逐的对象，制定出的宪法成了军阀政权合法性的遮羞布。

[关键词]制宪权；民国初年；袁世凯；国会

一、制宪权概述

制宪权的真正意义在于，全体国民中能作出政治决断的选民应亲自或通过其直接的特别代表，参与宪法的制定。

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二、先举总统的玄机

自1913年8月份开始，由国会组织的宪法起草委员会便正式成立了，并展开了宪法的起草工作。为了争夺宪法修改的控制，在宪法起草之前，袁世凯即通过了自己的御用的立法机关――宪法研究会，向宪草委员们提交了由该会制定的“宪法草案大纲二十四条”――这个二十四条的核心内容就是赋予大总统以《临时约法》中不曾有过任命国务员以及解散国会的权力。

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对于袁世凯而言，大总统选举完毕之后，国会的“使命”便完成了。接下来争夺制宪权，解散国会成了袁氏“顺理成章”之事。国民党方面则“冀以缓和空气，保全势力”，“虽心有未福，以势孤力微，无法与之对抗，又恐袁氏悍然不顾，采取断然处置，解散国会”

（8），这种饮鸩止渴的办法明显是犯了“革命幼稚病”

（9）的错误。独裁者对权力欲望是贪得无厌的，岂是一个大总统的宝座可以满足的？

三、制宪权的争夺战

国民党人在制宪之初的错误理念，便是将制宪大权简单置于国会之下。《临时约法》第五十四条规定：“中华民国之宪法由国会制定。宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等。”也就是说，制宪权属于国会。《临时约法》“因人立法”

（11）的出发点决定了该部宪法性文件在给国家权力的配置过程中，有意将议会的权力扩大。 而在之后，这种错误的制宪理念却一直伴随着新的宪法或宪法草案的诞生，《中华民国约法》《天坛宪草》《中华民国宪法》……袁大总统则认为美国都不是这么干的，国会凭什么有那么大的权力？事实上，依据三权分立的法理而言，袁氏的批评并不见得是胡说八道，那是有道理的。国会与大总统分别属于国家立法机关与行政机关，在国家权力层面应当是平级的，互不隶属，互相制约。宪法乃国家根本大法，是置于立法机关与行政机关之上的大法，你国会的制宪权从何而来？从制宪权理论而言，国会将制宪权收入己囊，显然是行不通的。但是国民党出于政治斗争的狭隘眼光出发，看不到制宪权的伟大、可敬之处，以为牢牢握住制宪权就能将袁世凯这洪水猛兽关进铁笼子里。此时的袁世凯当然对国民党的行径目的了如指掌，攻击国会、攻击宪法起草委员会、攻击法院、攻击省议会毫不怜惜笔墨。

四、天坛宪草的危机

袁氏首先便是攻击国会制宪侵害行政权。袁世凯向包括黎元洪副总统之内的全国几十个省份的都督发布两则通电，对于国民党和国会方面给予“狂轰滥炸”。通电一：“武昌黎副总统、各省都督、民政长等钧鉴：制定宪法关系民国存亡，应如何审议，精详力求完善。乃国民党人破坏者多始则托名政党为虎作伥，危害国家频繁……”

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不仅如此，袁氏在通电中将“内阁三易”的责任归于国会。“立宪精神以分权为原则，临时政府一年以内，内阁三易陷于无政府地位，皆误于议会之有国务员同意权此必须废除者。”

（13）而事实上却是袁世凯日益膨胀的权力欲望对立宪精神的破坏，每一次内阁的垮台都是力量悬殊的“府院之争”结果。

对于袁氏而言，宪法草案的内容不单单是国会干涉了行政权，就连独立行使职权的法院和审计院也在添堵，“掣肘”了行政机关。

“今草案第八十七条，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼云云，今不按遵约法，另设平政院使行政诉讼亦隶法院。行政官无行政处分权之权，法院得掣行政官之肘，立宪政体固如是乎？”

（15）又有，“文武官吏大总统有任命之权，今草案第一百八九两条，审计院以参议院选举之，审计院长由审计员互举之云云……国家岁入岁出，对于国会有预算之提交，决算之报告既予以监督之权，岂宜干预法人层层束缚，以掣政府之肘”。

（16）笔者汗涔涔然，审计院要独立行使其职权，不受政府等其他权力的干涉，在人事上给予独立的安排，应当是高明之举，有何不妥？

各省议会作为选举国会议员的必备机关，袁氏认为“近来各省议会掣肘政府已成习惯，倘再令照国会专制办法将尽天下文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也”，这种批评在外人看来都是令人啼笑皆非的。作为立宪政府，政府之权出自人民，各省议会乃人民代议机关，天下文武官吏理应当“附属于”人民的议员。

国会依据《临时约法》选举宪法起草委员会，制定宪法草案，本应当是国家之神圣大事，袁氏却纠结其党羽不断造次，在独裁者眼里那些民主与宪政都是眼中钉、肉中刺，最希望的就是除之而后快。之后天坛宪草的命运就可想而知，“在袁世凯的封建法西斯统治之下，人身自由毫无保障，在北京，有权逮捕人的机关有十余处，最令人毛骨悚然的是京畿军政执法处、京师警察厅和北京警备司令部。侦察密布，军机四出，人人自危，稍一不慎，即罹逮捕杀头的惨祸。在‘二次革命’期间，袁世凯更是百倍千倍的凶狠，对反对者恣意杀戮，整个北京一片白色恐怖，暗无天日。议员伍汉持、徐秀钧，工党领袖徐企文皆被处于极刑。一般人惨遭杀害者不计其数。”

（20）国会最终被袁氏一脚踢开，而天坛宪草虽然仓促经过了三读，但是没有经过国会公布，终于胎死腹中。

五、结论

事实上，制宪权的主体非国会，亦非各省的联合机构，“其结论是制宪权的主体也只能是国民（第三等级）”。

（23）孙中山认识到了人民主权的重要性，《临时约法》第二条“中华民国之主权属于国民全体”便是他主张的。既然如此，作为国家权力之上之权力，制宪权理应属于国民全体，然而民国制宪者没有看到这一点。在之后的制宪过程中，各种登上政治舞台的军阀制定的宪法都粉墨登场过，但随之又被新的宪法所取代。制宪权成为了政治势力角逐的对象，制定出的宪法成了军阀政权合法性的遮羞布。