“官员行为法”的历史考察:从身份到契约

摘要：出于维护自身统治的需要，中国历代封建王朝都建立了强大的官僚系统，拥有庞大的官员队伍，与此同时，每个朝代基本上都有制定专门的法律来规范和约束官员的行为，文章称其为“官员行为法”。民国时期法律法规中也有这样的规定，现行《公务员法》中也有其规定，文章对不同时期的这些法律做了比较详细的历史考察，总结出中国官员行为法的演进规律：从身份到契约的变化，以期为当下中国公务员制度建设和完善提供一些启示。

关键词：公务员；忠诚义务；行政会典；历史演进

中华法系源远流长，作为中法法系重要组成部分的行政法可以追溯到夏朝，在《夏书》、《左传》等古籍上可以得到印证。现存的成文法典是周朝的《周礼》，《周礼》中出现了极少的关于公务员制度的规定，到秦朝时《秦律》中才有比较显著的规定，《秦律》中行政律包括六个方面的内容，其中之一的《置吏律》、《除吏律》规定的是职官选拔，《效律》规定的是官员调动和检查考核。《秦律》对后世行政法典的制定起到了巨大的借鉴作用。《唐六典》规定了较多的国家机构的内容，是一部体例较为完善的封建行政法典。明清两朝的会典进一步规范化，国家制定了众多的行政法规，有代表性的是《大明会典》和《大清会典》。民国时期有《公务员考绩法》等相关规定，新中国成立后的《公务员法》是我国第一部干部人事管理的综合性法律，对我国公务员制度的健全起到了很大的促进作用。下面分别探析上述不同时期代表性法律中的关于官员行为的规定，总结出官员行为法的演进规律。

一、 《唐六典》中关于公务员忠诚义务的规定

编辑时间长达十六年的《唐六典》记载了官吏选拔任用和司法监察等六种制度，关于这部法典的性质有争议。但是不管学者们认为《唐六典》的性质是不是行政法，有一点是共识，《唐六典》中有关于公务员制度的一些规定。

《唐六典》对权力的类型作出了较多细致的划分。其中之一的划分是该典则将君权与国家机构的权力作了区分。《唐六典》中规定君权是至高无上的，没有对君权作出任何限制。《唐六典》中规定国家机构权力是从属于君权的。这两种权力的划分为国家机构的权力控制提供了条件和基础。从权力的划分可以看出，国家公务员是必须忠诚于君主的，国家机构的权力必须服从于君主的权力。《唐六典》从法律的层面规定了不同层级的行政机构之间的关系，从而使上下级之间形成一种具有法律性质的规范关系，而不仅仅是一种简单的行政关系。例如，《唐六典・ 三师三公尚书都省卷第一》中关于上下级关系和平级之间关系的规定。《唐六典》不仅详细的分配了国家机构的权力，而且也构建了一些制约权力的制度。例如，关于行政立法权和行政执法权分别行使的规定。《唐六典・ 尚书吏部卷第二》规定了吏部尚书和侍郎的任务。这两个职位的任务主要是制定管理官员的政令，也就是行使现代行政法学上制定其他规范性文件的行政立法权。而行政执法权则由吏部其他中下级公务员行使。除了此种通过职能分配的方式来制约权力外，《唐六典》还设有专门的监督机构――御史机构。御史机构本身就是一个职权体系和职位系统，这就是：“御史大夫之职，掌邦国刑宪、典章之政令， 以肃正朝列，中丞为之贰。”由此可见，下级公务员必须忠诚于上级公务员，平级之间的公务员是没有隶属关系的，御史机构的官员负责监视督查百官。

二、《大明会典》中关于公务员忠诚义务的规定

《大明会典》以为当时国家机关及其工作人员提供活动准则为立法目的，以《诸司职掌》为立法根据，以《皇明祖训》等法律为参照物编著而成。《大明会典》以官署为纲，六部下又细分为司，明确的规定了明朝的官职设置和各级官员的职能。官职从正一品到从九品分为九等，九等又细分为十八级，在每一级别中，又有初授、隆授、加授，并且规定了严格的摧升程序。卷九《吏部八・阴给须知》中明确规定：“高皇帝御制到任须知，冠以勃谕，令凡授官员，皆于吏部阴领赴任，务一一遵行。”这一所有官员都必须遵行的《到任须知》中详细规定了官员必须履行的三十一项义务。《大明会典》和《唐六典》一样，也规定了系统的规范的行政监察制度。由此可以看出，在明朝公务员应该忠诚于君主，下级公务员应该忠诚于上级公务员，各级公务员都得接受监察部门的监督检查。

三、《大清会典》中关于公务员忠诚义务的规定

《大清会典》历经五朝修订完成，前后多有不断完善的内容，但是关于官职制度的规定始终是五部会典的重要内容。《大清会典》是我国封建时期的最后一部集大成的封建行政成文法典，其吸取了《唐六典》和《大明会典》的体例方式及基本内容。

《大清会典》中规定了公务员承担行政责任的制度。行政责任与刑事责任的追究方式不同，其分为两种方式，一是主动的纠察，二是被动的发觉受处罚。主动纠察主要体现在官员的例行考课当中，吏部考功清吏司负责考课工作。会典明确以“四格”、“八法”作为考核标准，“四格”指守政才年，“八法”指贪、酷、罢软无为、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及。对公务员的考核体现了公务员应该履行的义务，从考核标准和考核内容可以看出，和所有的封建王朝一样，清朝的公务员也应该忠诚于君主，下级公务员忠诚于上级公务员。

四、民国时期公务员制度中关于公务员忠诚义务的规定

民国时期考试院的设立和各项有关公务员法规的颁布是这个时期公务员制度建立的基础。从1933年到1935年，国民政府先后颁布了《公务员任用法》、《公务员服务法》、《公务员恤金条例》、《公务员考绩法》及相关细则。依据上述法律法规，民国时期的公务员制度概括起来分两个方面：选拔公务员的考任制度和考核公务员的锉叙制度。公务员忠诚义务的规定主要体现在锉叙制度中对公务员的考核考绩。

在学界，现行《公务员法》第十二条的规定被认为是关于公务员忠诚义务的规定。依据现行《公务员法》第十二条的规定，公务员的忠诚义务具有道德和法律的双重属性，道德属性表现为公务员自我约束的能力，这种自律本质上是公务员对公共精神的价值判断和价值信仰，依赖社会舆论、行政惯例、良心自责来维持和保障，而法律属性表现为他律性，通过外在的制度的强制性和法律责任的追究来约束公务员的公务行为。道德义务包括：全心全意为人民服务，接受人民监督；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派。法律义务包括：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；法律规定的其他义务。现行《公务员法》中的规定体现了公务员更多的忠诚于宪法和法律，只有宪法和法律才是公务员应该忠诚和服从的。

六、规律总结：从身份到契约

国家与公务员的关系，完成了从身份到契约的转变。在封建时期，公务员忠诚于君主，君主和臣民是一种主仆从属关系，是一种人身依附关系，正所谓“君要臣死，臣不得不死”。臣子对君主是一种绝对的服从和忠诚关系，君主对臣子的人身和财产拥有绝对的支配权，正如洛克在《政府论》中所指出：“君主对于他的臣民的生命、自由和财产享有绝对的、专断的、无限的和不受限制的权力。”各级官员行事都是从自身利益出发，上下级之间也是命令与服从的关系。综上，封建时期就形成了下级依附于上级，上级依附于君权的权力体系。到民国时期，随着西方资产阶级思想的传入，中国人开始觉醒，中国人的权利意识开始增强，人民逐渐的摆脱了臣民的身份，也开始呼吁和彰显自己的权利，人民与国家之间形成一种契约关系，政府是人民授权建立的，公务员是为人民服务，办理公共事务的，但是由于当时民国政府实行党国一致的统治方针，党天下，可以说是一党专政，所以在民国时期公务员必须忠诚于党，也就是忠诚于国民党。

公务员的忠诚义务，完成了从忠诚于君主，到忠诚于党，到忠诚于宪法和法律的转变，这一种转变是臣民到公民的转变，也是从身份到契约的转变，更是从人治到法治的转变。这种转变的趋势必须长期坚持下去，这对全面推进依法治国大有裨益。