群体性行政纠纷的行政救济制度

摘要：随着社会的发展，许多问题亟待解决，而在这些问题的背后，又隐藏着很多隐患，人们的合理需求一旦得不到解决，便会爆发冲突。如何控制好、解决好这些纠纷，不仅仅涉及政治经济制度，也涉及到法律制度。

关键词：群体性行政纠纷；行政复议； 行政诉讼；救济

一、群体性行政纠纷概述

群体性行政纠纷是指一定数量的人因不服政府的行政行为而引起的纠纷，它是多种社会矛盾聚合的产物。它的实质是行政争议的一种。引发群体性纠纷的原因很多，从社会角度看，我国在就业、劳动关系、收入分配、医疗卫生、环境保护、社会关系等方面面临着多种挑战。从政府角度来看，群体性行政纠纷的发生与人民对政府的信任度下降有一定的关系。群体性行政纠纷主要呈现以下特点：一是多样性，体现在引发纠纷的因素多以及纠纷涉及的人多。二是复杂性，由于群体纠纷的产生多与社会转型期法律规范不明确、政策滞后等因素有关，加之涉及人数众多，这些人容易形成一个利益团体，并带有“弱势群体”的标签，常常会在舆论的支持下对当地政府形成极大的压力，使纠纷的处理难度增大。三是危害性，群体性行政纠纷的多样性和复杂性决定了它的危害性。我国目前的行政救济制度主要有：

一、行政复议制度，它是行政机关自我纠错的监察制度，这种制度是对具体行政行为的合法性与适当性进行审查，是一种事后的救济措施。

二、行政诉讼制度，它是运用司法程序对行政机关进行监督，从而规范行政机关的行政行为，进而保护行政相对人的合法权益。它仍是一种事后监督措施。

三、信访制度，作为我国所独有的制度，它也是解决纠纷的重要途径。

二、我国行政救济制度存在的问题

虽然我国有多种行政救济方式，但群体性行政事件还是频繁发生，是因为我国的行政救济制度存在问题：

（一）受案范围以及群体性行政纠纷涉及的行政行为的可诉性受到限制

根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为是被排除在审查范围之外的，在审查具体行政行为的时候，可以附带审查抽象行政行为，并且抽象行政行为与具体行政行为在认定上具有一定的模糊性和不确定性。而正是因为认定上的不确定性，使得许多行政行为就直接被归入抽象行政行为的范畴，从而使得许多群体性行政纠纷难以进入行政复议或者行政诉讼的救济渠道中，使纠纷难以得到有效的解决。在法律缺位的情况下，合法权益被损害的行政相对人为了维护自己的合法权益，就只能采取暴力行为，最终演变为一场群体性事件。[1]

（二）合法性原则与群体性行政纠纷涉及的行政行为的审查制度受限

就目前的实践来看，我国法院并不能有效地审查行政行为的合法性，尤其是对前提性行政行为的审查，这就导致当事人的合法权益在这种程序下难以得到充分的救济，不少行政复议与行政诉讼也最终流于形式，为人们所诟病。同时，法院对合法性审查原则的运用实际上直接影响着案件审理质量，但是，实际情况却是法院对于合理性审查的含义以及范围的界定并不明确，这就使得合法性原则在实际审判中被机械化的运用，无法起到其应有的作用。行政案件的审判没有明确的审查原则，行政争议无法得到彻底有效的解决，行政纠纷就难以化解。即使群体性行政纠纷最终进入了法律救济途径，但其实质争议仍然无法得到彻底解决，一旦矛盾激化，则很可能导致群体性事件的爆发。

（三）行政复议与行政诉讼衔接制度与群体性行政纠纷的实际解决

当前社会矛盾严重，行政纠纷日益增多，尤其是群体性行政纠纷问题愈发严重，而且该类行政纠纷除了具有人数众多的特点外，其往往涉及到人民群众的切身利益，因此矛盾比较尖锐，往往难以调和。现行的行政复议措施与行政诉讼措施衔接中的复议选择模式与行政复议机关维持原行政行为的规定阻碍了行政纠纷的解决。一方面，不利于复议机关履行其职责，导致复议维持率过高，最终使得行政复议流于形式，难以化解纠纷，反而将大量的行政纠纷推入行政诉讼； 另一方面，过高的行政复议维持率大大激化了矛盾，使得本就尖锐的矛盾进入诉讼程序，而行政诉讼实际上也难以解决该纠纷，从而加大了行政诉讼的审判难度。

三、完善群体性行政纠纷的行政救济制度

（一）将抽象的行政行为纳入行政复议与行政诉讼的受案范围

法学家庞德说过：“我们必须检验我们所有的法律武器，估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来后，我们能合理地期望它们完成什么任务。”[2]在司法实践中，人民法院审理案件是依据法律的授权。大部分具体行政行为都是依据行政机关抽象的行政行为作出的，如果人民法院无权审查抽象行政行为的合法性，那么具体行政行为是否合法就无从得知，这就导致行政案件审理起来比较困难。所以，必须将抽象的行政行为纳入行政复议与行政诉讼的受案范围。

（二）前置性行政行为合法性审查的立法完善

应从两个方面对其进行完善：第一，对属于人民法院行政案件受理范围的前提性行政行为，如果尚在行政诉讼起诉期限之内，且当事人之间对该前提性行政行为的合法性提出异议的，人民法院应告知当事人可以直接对前提性行政行为提起行政诉讼，并告知不起诉时对前提性行政行为合法性的司法推定和认知后果，以避免由于当事人主观因素而导致人民法院诉讼成本的增加。这里的关键是要借鉴前述前提性行政行为的证据定位，建立人民法院认定规则，以确保司法认定或者认知的准确。[3]第二，对属于人民法院行政案件受理范围的前提性行政行为，如果当事人之间没有异议，但是确属于人民法院审理行政案件时必须或必然要审查认定的，因基于不告不理原则，无法要求当事人另行起诉，可以借鉴法国附属管辖权制度，确立行政审判庭对前提性行政行为作为先决问题的附属管辖权，由受理原行政案件的人民法院对前提性行政行为的合法性进行一并审查，以提高审判效率，防止司法不统一。[4]

（三）行政复议与行政诉讼的衔接

行政诉讼与行政复议的衔接模式主要有三种：一是以德国为代表，不同类型的行政诉讼适用不同的规则。德国《行政法院法》第68条规定：“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。”但法律有特别规定或特别情形外，不需要该审查。在撤销之诉和负义务之诉提起之前，行政复议是提起行政诉讼的必经程序。[5]二是以法国、日本为代表的自由选择模式，它的最大特点是将行政救济的选择权赋予人民，由人民来选择适用哪种救济途径，这也体现了对人民自由意志的尊重，当然，这种选择权并不知适用于所有的行政案件，对一些特殊的行政案件，两国均作出了限制。三是以美国为代表的穷尽救济原则，即只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关的纠纷，才可以寻求司法救济。就我国的行政复议而言，它是一项用来解决行政纠纷的救济制度，将复议前置这种模式明显侵害了民众的自由选择权。很重要的一点就是就中国广大民众的心里或多或少的都存在着“官官相护”的思想。一旦复议结果不利于相对人，那么“官官相护”的思想便出来作祟了，政府将处在丧失公信力的边缘，尤其是对群体性纠纷，一旦公民的诉求得不到满足，由此引起的群体性事件将不堪设想。因此，对于群体性纠纷，应赋予相对人自由选择的权利，用最简单有效的方法来处理。

四、结语

对于越来越多的群体性事件的发生，严重影响着社会的安全与稳定。对于群体性事件的事前与事后的处理，又缺乏相关的经验与措施，难免会造成恐慌。由于法律制度的不完善，加上政府权力过于强大，这些群体性的纠纷并不能够得到很好的解决。因此，应该通过不断的完善相关的法律制度，配合其他救济途径，逐渐减少群体性纠纷。