统筹解决城乡人口问题的理论及实践创新思考

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摘要：重庆市统筹城乡综合配套改革试验区统筹解决人口问题具有重大的战略意义。重庆市人口发展具有鲜明的“三大”基本特色。建议一是在重庆市以人口发展战略评估为载体，对试验区人口发展战略进行评估。二是部市合作，探索建立政府人口发展治理新模式。三是实现西三角地区区域一体化的人口发展整合。

关键词：重庆市;统筹城乡综合配套改革;人口问题

一、重庆市人口发展的“三大”基本特色

重庆市作为统筹城乡的试验区，在统筹城乡发展中解决人口问题有其有利条件，即重庆市是全国二元经济社会结构的“缩影”;重庆直辖市行政管理体制层级少，具有先决条件;重庆市是国家发改委确立的“统筹城乡综合配套改革试验区”;重庆市政府与国家人口计生委签署了《合作备忘录》;重庆市人口计生委的有效工作奠定了良好的试验基础。从目前来看，重庆市人口发展具有其他省市不同的基本特色。

1.重庆人口问题是西部人口问题的典型代表。由于重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。重庆市人口发展是我国统筹城乡发展中人口发展的典型：

同时，反映在人口计生工作方面，也呈现出更大难点和问题。随着计划生育传统行政强制的工作机制退出，人口流动频率提高，撤乡并村后基层计生工作范围扩大，政府各职能部门之间公共政策统筹不足，对计生家庭奖励扶助滞后和对独生子女奖励几十年不变的低水平，以及《人口计生法》缺乏操作性和配套政策不健全等，不仅极大地削弱基层计生工作开展的有效性，而且已经影响到广大群众尤其是农村群众实行计划生育的积极性，甚至在一些地方还形成了逆导向的作用，激活了部分群众的生育意愿。

2.重庆人口发展具有城镇化和工业化发展的典型特征。按照重庆市人口发展功能区分类，分为人口限制区、人口疏散区、人口稳定区和人口聚集区四种情况，具体在下表中所示。

为了实现人口发展功能区的形成和发展，就必须要按照不同功能区的发展重点和发展方式，统筹规划人口发展与产业布局、就业促进、土地利用、城镇建设、生态环境保护、强化基础设施建设等，引导人口有序迁移与合理分布，促进人与自然和谐融宜。在人口有序迁移、合理分布与城镇化发展方面，要提高人口稳定区的城镇化质量、实现经济持续增长。在人口聚集区，通过吸纳优秀人才资源，提高人口密度、实现又好又快增长。在人口疏散区，建设重庆市生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾。而实现人口发展功能区的关键是要完善并实施差别化的公共政策。这些公共政策包括：生育政策、户籍管理政策、利益导向机制、社会保障政策和公共投资政策等。以户籍管理制度为例，通过户籍制度改革，促进户籍制度改革由审批制向登记制过渡，打破城乡二元结构。依托居住证制度完善人口管理，逐步剥离户籍和各项福利，实现同责任、同义务和同权利，实现贡献与福利的相互统一，保证社会稳定，并促进城乡之间、本地人和外来移民之间的社会融合。重庆今年在这方面也开始有所举措②。

同时，重庆市经济呈现出典型的要素驱动特征。从世界范围来看，单纯依赖于要素投入实现经济扩张，而生产率没有实质性增长的国家和地区，尽管在一定时期也可能实现高速增长，但最终都被证明是不可持续的。如果说要单凭要素投入实现经济增长终究是不可持续的话，技术进步和生产率提升则意味着形成一个更具有前景、更具有可持续性的经济增长源泉。因此，注重人才引进，加大科技投入，实现效率增进，优化资源配置，以质量替代数量，将成为重庆市预防经济增长“断流”的未雨绸缪之举。

3.重庆市人口与资源环境的张力非常严重。三峡工程“百万移民”是以重庆库区为重点。截止2005年底，重庆三峡库区幅员面积4.5373万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人/平方公里，是全国平均水平的3倍，是同类地区的4-5倍，重庆三峡库区的人口容量已远远超过适度人口容量。

现状：重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人/平方公里;在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人/平方公里;在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人/平方公里。由此，当沿江淹没地的农村移民后靠安置和高山地区实施退耕还林时，在重庆三峡库区乡村人口严重超载的基础上，又同时发生了人口分布中的人口挤压现象。

总体看，重庆市富有特色的区域发展状况和面临的挑战，使得重庆市人口的总量、结构和分布的变化，呈现出和其他区域不同的突出特点，产生出具有独特性的人口问题，在人口和资源环境和城市发展的内在关系上也产生出具有地区特色的突出矛盾。重庆市人口问题的独特性，要求其人口发展形成具有特色的发展战略和实施方案。因此，重庆市人口需要在一个合适的规模下，用更科学的生产和生活方式引导经济和社会进步，用更科学的区域规划实现城市体系建设和人口合理布局，用更可持续的制度安排来实现人口资源环境与社会经济的协调发展。

二、重庆统筹城乡综合配套试验区有待完善的三点思考

1.以人口发展战略评估为载体，对试验区人口发展战略进行评估。人口发展战略评估就是对已有的人口政策的执行情况、人口管理的进行状况以及人口项目的执行情况等进行分析，发现人口发展状况在实际过程中的离散和偏差状态。人口发展战略评估是人口发展战略管理的重要组成部分。人口发展战略评估由人口发展的政策评估、人口发展的管理评估和人口发展的项目评估三个部分组成。在试验区进行人口发展战略评估，有利于完善统筹城乡发展中的人口政策，为完善人口社会政策提供有力的参考。

如何以实验区为载体，加强人口发展战略评估，其路径包括以下几个方面：一是推动“第三方”评价在人口发展战略评估中的应用。在有条件的情况下，委托第三方技术咨询机构开展人口发展战略评估。同时，重视部门和专家的作用，积极引导公民开展公众参与，细化并完善公众参与制度。二是设立各级政府的人口咨询委员会，负责对相关政策影响进行技术审查和开展论证咨询。三是加强领导，统一协调，建立人口发展战略评估领导责任制。组织开展人口发展战略评估，同时在评估过程中部门和当地政府的主要领导应挂帅，协调各部门之间的关系，保证人口发展战略评估的顺利进行。四是加强政府领导和人口发展战略评估从业人员的培训工作，提高他们对人口发展战略评估的认识，促进人口发展战略管理的人才和队伍建设。

2.部市合作，探索建立政府人口发展治理新模式。人口发展治理理念将传统的官僚理念、行政理念向服务理念、责任理念转变，即由“善政”理念到“善治”理念转变，以适应信息化和市场化的时代要求，强调通过政府、市场和公民社会的共同努力来对人口发展事务进行协调、处理，最终实现人口发展的目标，进而以先进理念为基础，构建服务型、法制型的政府。部市合作探索建立政府人口发展治理新模式主要包括：第一，创新政府职能，建立人口宏观调控体系，优化人口发展治理结构。主要包括：一是建立人口发展综合管理系统，包括加强人口发展战略研究，科学制定并实施人口发展规划;建立人口发展综合决策支持机制和完善人口发展(包括计划生育)法律法规。其次，建立社会公共支撑系统，科学设置政府部门的职能定位，健全多元化的公共管理服务网络和构建人口信息系统的共享平台。最后，制定人口发展(包括计划生育工作)考核评估机制，建立科学评估监测系统，逐步建立起以公众评价和社会监督为重点的考核评估机制，改革目标管理责任制等考核办法，改革传统管理手段等。第二，培育人口发展治理的社会自治能力，构筑和加大人口发展治理的社会基础。我国目前处在一个经济高速发展时期，社会结构变化迅速，包括人口在内要素流动增加，以有限的政府力量去监督和管理数量庞大的流动人口(包括育龄人口)，显然是力不从心。因此，随着政府机构改革的深化，必须进一步动员和吸引社会力量参与人口发展治理，将人口管理和服务中一些社会管理、社会服务职能分离出来，依托社区、企业、服务机构、协会和其他群众组织。这样既可以实现资源有效配置和获得整体治理效益，也通过社会制衡机制的建立，规范政府行为，密切政府和民众的关系，维护社会稳定。同时，社会力量参与人口发展治理，还能较好地转变生育观念，有利于群众参与意识的培养和积极性的发挥。第三，加强社区人口管理创新。在新时期市场经济环境下，人口管理工作面临着诸如城镇化加快、流动人口增加、失业人口较多、民营企业计划生育工作基础薄弱、人们婚育行为多样化、政府职能转变和社区建设迅速发展等引发的诸多挑战。而社区是社会管理的最基本单元，也是人口发展治理的最微观部分。“社区”是“有居住在一个特定地域内的家庭建立的一种社会文化体系，这些居民利用这一体系在彼此间建立联系，以解决由于居住在一个可界定的疆域内从而不可避免地会产生的共同性的问题，以满足共同的需要”。人口是社区构成的主要因素，人口数量和人口素质则是社区发展的基本要素。因此，基于微观人口发展治理的创新应以社区为突破口，使人口和计划生育工作、人口发展问题与社区发展相结合，即通过动员、组织社区成员，发展社区经济，完善社区服务，健全社会利益导向和社会保障机制，改变社区文化，形成有利于人口控制、人口发展的社区环境，逐步改变群众的生育观念，提高群众对计划生育的接受程度，通过社区的整体发展和群众的自觉参与、自我管理，达到计划生育以及人口发展的目的。第四，完善人口发展的管理机制。包括建立健全人口发展的利益导向机制、建立和健全人口流动的市场导向机制。市场经济与自然经济不同，自然经济在任何时候都是超稳定性经济，而市场经济则是流动性经济。正是由于流动性，市场经济才表现出它从根本上优越于自然经济的创新性和发展性;也正是由于其流动性，社会发展过程中所需要的资源配置效率才得以不断调整和持续优化。从目前来看，影响我国人口流动的限制性因素主要集中在制度层面(其他包括城市就业率、流动者的择业能力等)。因此，在统筹城乡发展中加强人口流动的市场化引导方面，一是政府要进行相应的社会保障制度、教育制度、户籍制度的完善和改革，另一方面是加大对农民的人力资源培训，提高农民对市场的适应性和参与度。

3.实现西三角地区①区域一体化的人口发展整合。在行政制和经济发展中碰到的整合问题必然反映到人口发展方面，表现为由于行政壁垒导致的人口产业结构同构化、人口分布的平面化、劳动力市场流动的限制、人口城乡与地区壁垒，区域内人口政策的差异还比较明显。西三角地区人口发展需要进一步整合，应重视以下几个方面的问题。一是实现西三角地区人口发展战略的实施协调机制的整合。比如打破行政界限的束缚，成立跨行政区域的人口发展协调委员会，加强区域人口发展的联合和协调，由各城市的分管领导负责，并由相应的职能部门作为协调成员，定期会商区域人口发展的方向、工作重点、共同行动纲领等等。本着“互惠互利、优势互补、共同发展”的原则，制定一个大家都能够共同遵守的规则，创造一种公平的环境，使其成为协调各城市发展的共同行为准则。

二是实现西三角地区人口信息资源的整合。目前由于信息系统重复建设、信息标准化工作滞后以及缺乏人口信息门户，政府职能部门各自为政，建立了很多不同层次的人口信息管理系统，存在着低水平重复建设的现象，软件设计缺少统一标准，使基于这些系统的人口信息无法及时准确地检索分析利用。因此，我们一方面面对着空前丰富的人口信息资源总量，另一方面又面临着已经建立的各层人口信息管理系统的割据。因此，如何整合各部门的数据资源，发挥其最大优势，为人口发展战略管理提供良好的外部环境，仍是区域人口发展战略管理研究的一个重要理论和现实研究问题。

三是实现西三角地区人口政策的整合。西三角地区的区位优势、综合实力、政府效率、市场发育、外向型程度、资本投入、产业基础等方面已经表现出潜在的发展能力。但区域内，政策整合能力低仍是制约西三角地区发展的重要因素。比如，水环境的污染、产业结构的同构、向下的竞争等，背后都有割裂的城乡体系和地方保护的因素。条块分割的管理体制，部门的利益主体化，地方政府的利益主体化，是西三角地区发展的重要障碍。这些政策的割裂反映到人口政策上，就凸显为人口产业结构同构化、人口分布的平面化、劳动力市场流动的限制、人口城乡壁垒、地区壁垒，以及不配套甚至互相矛盾的人口管理政策和人口政策。这些都需要人口政策的整合来加以解决。

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