TTIP谈判进程、趋势及中国因素
【内容提要】 美欧TTIP谈判的议题日益具体、市场准入雏形初显，但双方围绕监管和规则设定仍存在较大分歧，预计最早可能在2017年达成总体协定，更全面的协定和更具体的议题有待进一步优化、完善与充实。回顾TTIP谈判进程，其前三轮核心聚焦为市场准入，第四、五轮则集中围绕过渡性初步文本展开，第六至九轮聚焦点转向监管与规则。尽管TTIP将对中国构成围堵与挑战，但无法回避中国经济影响。因此，中国应继续全面深化改革、做大做强自身；以新的理论与观念为指导，积极创新国际经济规则与机制，构建具有经济同盟性质的伙伴关系，为发挥国际引领作用做好准备；利用自身优势加深欧美对华依赖度，在欧美经济分歧中实现机遇最大化。
【关键词】 TTIP谈判 谈判特点 趋势 中国因素 应对策略
【作者简介】 钮维敢，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部副教授，南京师范大学东亚问题研究中心特约研究员；王学凯，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部硕士研究生
【中图分类号】 F740.41
【文献标识码】 A
【文章编号】 1006-1568-（2015）04-0121-15
【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201504008
在2001年世界贸易组织（WTO）多哈回合谈判陷入僵局之后，尽管各方致力于重启谈判，但仍踯躅不前，导致多边国际经济合作长期搁浅。然而，自2008年国际金融危机爆发以来，美国积极推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判。国内学者对TPP与中国的关系探讨较多，但对TTIP与中国互动关系的探讨则相对较少，本文试图对后者进行初步考察与分析。
一、谈判初衷及进展
（一）谈判起因及目标
TTIP谈判主要基于以下两个因素的考虑：
第一，经济利益驱动，为了促进经济增长并创造更多就业机会。美国与欧盟自2008年以来相继遭受金融危机与主权债务危机重创，经济颓势难以改变。在此背景下，双方都希望通过推动自由贸易协定谈判来促进投资与贸易的发展，因此一拍即合。据有关研究报告称，如果TTIP谈判成功，不仅能促进欧盟内部生产总值（GDP）增长682亿―1 192亿欧元，也能使美国GDP增长495亿―949亿欧元；按最乐观情况估算，每个欧洲家庭的年收入将增长545欧元，每个美国家庭每年的一次性额外收益也将达到655欧元，进而推动欧盟和美国GDP年增长率分别上升0.5%和0.4%；在贸易方面，若降低非关税壁垒，欧盟对美国出口将提高28%，美国对欧盟出口将提高36.57%。 美国官方也认为，若TTIP谈判成功，将为美欧创造数百万个优质就业岗位。
第二，再塑国际经济机制，制定贸易与投资等方面的国际经济新规则。“在WTO这一多边协议发展受阻的情况下，欧美另立门户，以高标准为基础，进一步制定国际贸易与投资新规则”。 这种判断不无道理，由于美欧间平均关税率一直低于4%，所以TTIP谈判的重点绝非降低传统贸易协议中的关税壁垒，而是在包括知识产权、跨国争端解决机制、关税及贸易便利化、能源、中小企业等方面制定新规则（表1）。旨在制定新规则的TTIP谈判与TPP、服务贸易谈判（TiSA）相呼应，在全球共同重塑投资与贸易的新机制。这种新规则不仅适用于欧美自身，而且势必将扩展到双方的贸易伙伴，最终将不可避免地渗透甚至改造WTO机制。这样，欧美大国就能够掌握修订规制与创设规则的主动权，对国际经济体系进行改造甚至彻底换血。
（二）谈判进程
从2013年7月到2015年4月，美国与欧盟之间的TTIP谈判已经进行了九轮（表1）。随着时间推移，TTIP谈判日益集中在三个较为核心的议题上，即市场准入及其涵盖范围、监管和非关税壁垒、制定规则及其内容。第七轮谈判取得了较为显著的进展，在监管方面的技术工作与特定领域都取得成效，很多议题已建立定期联系制度。但在诸如技术贸易壁垒（TBT）方面，谈判双方仍然存在意见分歧。
随着谈判的深入，谈判议题呈增多趋势、内容也越来越细化。第八轮与第九轮谈判都稳步推进了上述三个核心议题，并取得了一系列共识与成果。但在第七轮谈判无法达成共识的技术贸易壁垒问题上，直到第九轮也无进展，仍需进一步磋商。这不仅需要调整知识产权谈判，而且需要将投资保护纳入讨论范围。
二、谈判特点、成果与趋势
（一）TTIP谈判的特点
从TTIP目前已经进行的九轮谈判来看，反映出以下几个特点：
1.谈判议题日渐具体
随着谈判的日益深入，谈判议题越来越具体，其中市场准入的服务业是典型的例证。在前三轮谈判中，欧美双方仅限于如何确定谈判框架、对比列出彼此的标准并申明双方立场；但在第四至第六轮谈判中，双方经历了从服务贸易上的相互探底，到美方提出服务业标准，再到较为具体地磋商双方最高水准的服务业的过程；最近三轮谈判，主要基于前期达成的初步文本展开具体磋商，其内容相当深入并聚焦到管理机构、授权制度及稀有资源等更细致的方面。
监管方面的谈判也经历了逐步细化的过程。第二轮和第四轮谈判涉及药品、化妆品等方面的监管合作；第五、第六轮谈判也只是概要性地谈到不同领域的监管合作，提及特定行业的监管问题；而在第七、第八轮谈判中，磋商内容已具体到汽车、化工产品、纺织品、医疗设备、药品、化妆品、信息通信技术、工程及农药等方面。
与实践领域相似，规则领域的谈判也逐渐细化。最初欧美双方仅就能源与原材料的重要性及是否将其纳入谈判框架交换看法；第五轮和第六轮未谈及此议题；但在第七轮谈判中已商讨原材料、能源的第三方准入、运输及中断的技术性问题；第八、第九轮谈判则进一步推进到新能源及能源利用率方面，同时也聚焦监管与合作议题，且涉及诸如设备的质量管理系统审计。 总体来看，市场准入谈判初具雏形，但监管方面的分歧仍然存在，规则设定有待完善。从第八轮谈判后公布的报告看，关于市场准入议题，欧美之间的分歧已经不大，初步形成共识，只需讨论如何修订前期的文本。然而在监管议题上，直到第七轮才进行了实质性的谈判，双方还需要进一步讨价还价。值得注意的是，截至2015年第九轮谈判，个人投资者与东道国的争端解决机制（ISDS）还未被列入谈判议程，这说明关于规则问题的谈判还不完善，争议较大。
2.谈判议题难度逐步增加
从三大议题谈判的难易程度来看，由于欧美市场准入标准较为接近，谈判相对比较容易，与此类似的可持续发展、知识产权保护及中小企业等问题逐渐被列入详细讨论的议程；监管议题则有所不同，需要进行多次讨论；规则议题是欧美谈判的较新领域，且对谈判极为重要，因而双方在该领域的谈判更为谨慎，博弈过程也更复杂和艰难。
在第一至第三轮谈判中，三大核心议题都处于准备阶段，但相对而言更集中于市场准入领域，因为市场准入涉及更多具体工作，而在监管与规则议题上，欧美则未进行实质性谈判；第四轮和第五轮谈判是过渡性的初步文本形成阶段， 前者就卫生与动植物检疫措施准备形成书面建议，后者在市场准入方面形成文本材料；第六至第九轮谈判的核心议题是监管与规则，在市场准入方面更多是对前期形成的文本协议进行修订，甚至第九轮谈判没有明确提到市场准入的具体事宜，而监管议题则始终是全面铺开的，每轮谈判都会涉及，内容包括监管一致性、技术性贸易壁垒及具体的行业监管等问题。
（二）TTIP谈判的成果
经过前期九轮谈判，TTIP在市场准入、监管、规则等议题方面均取得了一些成果（表2）。
第一，已经就协议形成初步文本。无论在服务业、制造业，还是金融投资业上，几乎都初步形成文本协定，但有的方面规定较为模糊。例如，在规则议题上的知识产权保护，虽然双方聚焦合作潜力，已经完成对知识产权和创新的论述，但由于欧盟强调商标保护，美国尚不明朗，致使文本只能大而化之。当然，有的方面已经较为明确。例如，在市场准入方面，双方协议以国民待遇为基础提高各级政府采购的准入机会；在监管上，卫生与动植物检疫措施，欧盟已提交详细文本与草案，美国作了补充与修订，最后形成较为详细的文本。不同文本的形成，尽管有的不完善，都为最后总框架协议的签订奠定了非常重要的基础。
第二，在重要领域的谈判有所突破。在规则制定方面的谈判，一些比较棘手的问题，如知识产权保护、劳工和环境、通关程序以确保贸易便利化以及能源与原材料，美欧双方都达成较为一致的初步协议；尤其明显的突破是在监管方面的谈判，如技术性贸易壁垒，双方在各自制度讨论标准化、透明化、一致性与合作等问题上，基本达成比较一致的看法。这样的文本形成，不仅完成了贸易与投资协定谈判中一个非常关键的议题，排除了其中的一个重大障碍，也为后续谈判中如何设计对外竞争准备了重要前提。
（三）TTIP谈判的趋势
从上述TTIP谈判的进程大致可以看出，TTIP谈判已经取得一些进展，但是实现欧美的预期谈判目标仍然面临很多困难，而且整个谈判进程也充满不确定性。
最初美欧双方乐观地认为到2014年底就可以完成谈判，但截至2015年6月，一些议题仍存在很大分歧，而另一些议题由于双方不能达成一致意见，致使其尚未进入谈判程序。由此可见，TTIP谈判仍处在克服困难与迎接挑战的进程中。
第一，谈判障碍繁杂。首先，不仅欧美彼此利益分歧众多，欧盟成员国内部在某些领域也存在争议，而且双方内部的社会利益阶层的要求不同，这些因素都影响谈判进程。 其次，欧美双方实力不对称、谈判内容庞杂、新旧矛盾交织，这些都影响TTIP谈判进程。 仅就具体谈判内容而言，在监管议题上，虽然监管不是保护主义，但也可能形成新的贸易壁垒； 在关税问题上，原本就很低的关税如果降为零，必然会影响一些产业的发展；在农产品贸易方面，欧盟对农业实行高额补贴，还设立了高标准的贸易壁垒，欧盟能否改变农业保护政策也是不确定的；在文化产品方面，美、英要将文化产品纳入谈判进程，而法国等欧盟其他成员国认为应区别对待文化产品。 另外，在扩大TTIP透明度上，欧美除了应从各自内部广泛听取意见外，还应与包括发展中国家在内的第三方进行必要的沟通。
第二，综合性制约因素显著。首先，在机制方面，英、法、德拥有谈判否决权，而美国国会还未授予总统快速贸易通道特权（TPA），所以即使谈判达成协议，最终能否得到美国国会的认可并通过尚存变数。其次，在政治方面，怀疑欧盟或欧洲一体化的政党（疑欧政党或疑欧主义政党）在新一届欧洲议会选举中崛起。法国国民阵线公开反对谈判，英国独立党敦促欧盟将贸易谈判权交还各成员国政府。再次，在互信方面，美国棱镜计划的曝光极大地损害了美欧间互信。德国智库的研究认为，英国可能是TTIP的最大获益者，而德国只处于平均获益水平，法国获益更少，这势必影响欧盟成员国之间的信任。最后，在经济模式方面，尽管美欧同为资本主义经济，但“新美国模式”与“莱茵模式”存在差别，这将影响美欧合作的稳定，也会引发不确定性。
此外，奥巴马总统的任期将在2017年初结束。如果届时TTIP谈判未能签署最终框架协议，新任总统的个人意愿、美国政党因素及选民舆论，加上美国面临的国内外形势变化，将会使谈判变得更加复杂。
总之，尽管TTIP部分谈判议题的初步文本已经形成，良好的预期开始实现，但其在未来谈判中仍会出现波折，预计欧美双方有可能最早在2017年签订一个不完全的、初步的、且有粗制滥造之痕的框架协议（部分议题未达到预期的高标准、部分议题也无法达成共识，如ISDS问题很可能搁浅，待后续补充谈判）。 （四）TTIP谈判的影响
从谈判进程可以看出，TTIP的设计首先是出于欧美双方的利益，并试图改造当今国际经济机制与体系，使美欧继续掌握世界经济发展的主导权，遏制新兴经济体的发展，弱化新崛起国家的经济影响。此外，TTIP也存在一些良性溢出效应。例如，非TTIP成员国在欧美投资生产的产品可以在TTIP关于市场自由化的措施下，获得减免关税、消除非关税壁垒的利益，也可以利用美欧简化统一生产标准来降低成本和进入门槛， 这主要表现为TTIP将开削减非关税壁垒的先河，设定国有企业的全球标准，并创设其他新规则以引领全球经济自由化。通过这些措施，TTIP将为美欧双方的贸易伙伴带来高收益。
三、TTIP与中国的互动
（一）TTIP谈判对新兴大国的规制倾向
为了存续与巩固美欧发达行为体在国际经贸格局中的主导地位，TTIP不仅要优化跨大西洋经济交流结构、促进双方经济发展，以增强与新兴经济体的竞争力及优势，也要应对欧美意向下的新兴经济体崛起对其（尤其是美国的）国际经济主导地位的威胁，更要巩固美欧在国际贸易规则及经济治理机制中的话语权。 一方面，虽然美欧都宣称TTIP不歧视第三方，但实际上可能导致WTO多边规则的影响力减弱甚至丧失，而且会冲击WTO在解决贸易争端中的中立性、公平性及有效性。 另一方面，争夺国际经济规则的制定权和修订权。TTIP既在国有企业、知识产权保护及政府补贴等方面重定新规则，又在电子商务、新能源及环境等方面抢先定规则， 以迫使其他国际经济行为体追随其改变自身规则，实质是要以掌控定制权最终达到掌握国际经济收益分配的主导权。
（二）TTIP将对中国经济发展造成负面影响
除了规制新兴经济体之外，TTIP将对中国经济崛起构成合围态势，并且影响中国的全球战略尤其是与欧盟及美国的双边关系。中国长期以来致力于探索中美合作的可行性，虽然在投资、贸易及反腐败方面取得一些进展，但始终未签署正式的自由贸易协定（FTA）。2013年中国与欧盟公布《中欧合作2020战略规划》（简称《中欧规划》），成为新时期中欧合作的良好开端，但其范围过于宽泛，缺少实质性内容。事实上，欧美的TTIP谈判客观上对中欧、中美的双边合作形成挤压之势。相应的，由于传统经贸关系稳定，加上意识形态的同质性，欧美着力打造TTIP，这使其难以投入更多精力来拓宽和深化欧中、美中双边合作。
从经济影响力看，由于欧美本来就是现存国际经济体系的主导者，而TTIP一旦构建成功会削弱中国这样的新兴国家的经济影响力。那些与美国保持同盟或准同盟关系的国家，如日本、加拿大、澳大利亚、墨西哥等，极有可能在美国借助TTIP对世界经济操控能力激增的情况下疏离中国。而那些长期扮演“游移”角色的国际行为体，诸如印度、菲律宾、越南及其他东盟成员也可能站到美国或欧盟一边，从而使中国与东盟以及其他双边FTA空心化。
从相关发展中国家与地区看，在现实利益驱动与安全关切的影响下，它们必须面对TTIP下的经济权威与利益分享问题，也不得不考虑如何站队才能有助于自身发展。因此，在对外经济关系的方向定位及选择合作伙伴时，中国将不得不考虑这些现实因素，并客观评估TTIP对中国与一些发展中国家或地区的合作关系。
此外，据相关资料显示，TTIP对中国经济的负面影响将是：拉低GDP的0.32%至0.41%，降低年出口额的0.2%至0.24%，降低年进口额的0.32%至0.4%，对服务贸易的影响也非常显著。
总体来看，TTIP将对中国发展形成遏制与孤立之势，同时存在侵蚀中国全球经济战略的可能。
（三）TTIP难以避开中国因素
从地缘政治上看，人们通常认为中国因素对美国主导的TPP的影响比对TTIP的影响更大，这是因为TTIP是美欧谈判的双边协定，空间上距中国更远，中国对其影响更显微弱。但实际上，由于中国是世界第二大经济体，而且中美、中欧之间的经济关系紧密，加之现代通信技术的迅捷，这使得TTIP谈判事实上根本无法摆脱中国因素。
除了在现有国际经济体系中的权重及影响之外，中国在2008年金融危机爆发后的二十国集团（G20）峰会、金砖国家（BRICS）峰会以及金砖国家开发银行中具有举足轻重的地位。此外，中国在亚太经济合作组织（APEC）及全球数量可观的双边FTA中，与美欧有着直接或间接的经济联系，因此即使TTIP谈判没有专门针对中国的议题，也不能忽视中国因素。
更为重要的是，中国在提出实施“一带一路”战略之后，又提出建立亚洲基础设施投资银行（亚投行，AIIB），这将对世界经济格局产生重要影响。2015年3月12日，中国公布了英国正式申请加入亚投行的确认函， 紧随其后，法、德、意等欧盟主要成员国宣布以创始会员国身份加入亚投行， 西方七国集团（G7）中4国已加入亚投行组建进程，此后卢森堡与瑞士也确认加入亚投行， 而欧盟其他成员国加入亚投行的势头仍在持续，荷兰、丹麦与芬兰也先后申请以创始会员国身份加入组建进程。这一现象被欧洲政策研究中心主任丹尼尔・格罗斯（Daniel Gross）解读为：“欧洲一定程度上是看重中国在中亚等地区的影响力，这可以为欧洲公司在相关地区的投资安全提供‘中国担保’，增强投资保护”。 一位布鲁塞尔智库的专家弗雷德里克・埃里克松（Frederick Eriksson）认为：“英、法、德、意四国申请加入亚投行，是对中国政府投出的一张信任票。” 亚投行对欧美经济关系的影响已经成为国际经济焦点之一，甚至被国际舆论认为是中国应对TTIP的重大举措。
四、中国的应对之策
一方面，TTIP谈判既对中国有潜在消极影响，为中国发展和参与世界经济体系带来了挑战。另一方面，TTIP也无法回避中国经济崛起，这又为中国带来重要的新机遇。为有效应对挑战、最大化机遇，中国需要在国家战略、政策方面提出相应的对策。 （一）坚持“打铁还须自身硬”的硬道理，不断加强中国经济实力、提升应对TTIP挑战的能力
中国需要认准国际经济发展潮流，继续深入落实“四个全面”特别是全面深化改革，将整合资源与加强体制创新相结合，提升国内经济发展水平与实力。依据国际经济发展潮流，客观评估国内经济发展的具体状况，优化产业结构，加快经济转型升级，以保障中国经济可持续发展的活力。在机制方面提升自我调节能力，同时要在保障经济安全的前提下，提升中国经济发展的影响力与吸引力，加强与国际经济体系的互动与交流，尤其是与西方发达经济体的协调与合作。
同时，中国也应加强人才队伍建设。不仅要培养具体实践型的经济人才，更要加大力度培养和组建具有国际视野与高度经济敏感性的高素质经济理论研究人才队伍，紧紧围绕维护中国国家利益这个核心，既要提升他们的国际谈判能力，又要锻造他们对国际问题与现象的穿透性分析能力和准确预判能力。
（二）主动参与修订现有国际经济规则与积极谋划国际机制创新
应对第一经济大国主导的TPP与TTIP企图围堵中国经济发展，要结合中国长期的可持续崛起，未来世界发展也必将在客观上需要中国的引领。从长远的战略着眼，这要求作为当今世界第二经济大国的中国，在超越的过程中逐步做好引领世界经济发展的准备。显然，世界经济发展的引导角色，不是被动地适应现存不完善不合理的国际经济秩序，而是要主动对其加以改造与创新，修订或废弃业已成为国际经济发展障碍的国际经济规则，研判并结合自身及其他发展中国家的中长期发展特点和趋势。中国须提出一套由国际经济发展的新观念、新理论、新规范、新规则构成的新机制，既反制TTIP的负面影响，又构建中国未来国际角色的新舞台。
要建立具有联盟倾向的国际伙伴关系，不仅在政治和安全领域，更要在经济领域形成一系列具有重大国际影响力的双边或多边合作关系，主动出击，整合全球经济战略资源，积极参与制定互利共赢的经济合作机制，打破经济围堵与封锁局面。在稳步推进与深化“一带一路”战略实践中，积极推进中日韩自贸区谈判，并强化“10+3”机制。同时，持续强化中拉合作、中非合作，将其与“一带一路”、金砖峰会、金砖银行及亚投行等机制相对接，为提升中国经济对抗外来风险的能力和在世界经济中的未来领导力奠定基础。
（二）欧美并非铁板一块，在欧美分歧中见缝插针。欧美在TTIP谈判的很多议题上都存在分歧，即使在谈判较为顺利的市场准入议题上也存在利益纷争，更不必说在规则议题、监管议题上的重重谈判障碍。鉴于此，中国应持续关注并深入研究TTIP的谈判分歧，通过双边沟通的方式，在投资、进出口贸易及技术合作等领域影响欧美谈判。尤其在规则议题的谈判上，中国应该设法通过各种途径致使TTIP谈判不要远离中国关切。
通过强化中欧合作，打破TTIP可能对中国形成的经济遏制与孤立局面。法国与德国作为最重要的两个欧盟成员国，一直与中国保持着非常紧密的经济联系。这对欧盟其他成员国具有积极的示范作用，使中欧深化全面经济合作关系成为可能。因此，中国应积极优化并进一步细化《中欧规划》的具体内容，并借此强化双边经济合作。在落实《中欧规划》的实践中，要尽量加强中欧经济的融合度，避免其因TTIP谈判而与中国渐行渐远。发挥中国经济崛起的优势和特点，将欧盟经济利益与中国经济发展更紧密地联系起来，以此来削弱与抵冲美国通过构建TTIP经济同盟挑战中国经济发展的风险。
上述三方面的应对之策，既有所不同，又彼此联系，相互策应；既需要做强本国，又要关注他国；既要立足现实，又要未雨绸缪，应对未来发展中可能面临的挑战。
[收稿日期：2015-04-01]
[修回日期：2015-06-15]