影响国家审计独立性的主要因素及对策研究
影响国家审计独立性的主要因素及对策研究
一、国家审计独立性的法律概念
（一）国家审计定义 笔者认为，我国审计法律制度和理论界对国家审计至今还没有给定完整意义上的科学、准确定义。现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》所规定和使用的概念实际上是政府审计。即我们目前通常讨论的国家审计的实质涵义是指传统意义上的政府审计，不能说是整个国家和法律层次上的国家审计。对于什么是国家审计，目前学界存在多种认识，笔者赞同李季泽在《国家审计的法理》中的观点：国家审计定义为：由国家法律确认的，向纳税人(人民)负责的，审查国家成本核算和国家实现公共财政效能的国家监督。 （二）国家审计独立性法理释义 所谓独立性，从法理上讲应当包含以下几层含义：机构独立、经济独立和人员独立。具体来说应当是：审计机关的建立由宪法规定，非法定程序不得撤消，审计机关独立于审计对象之外，不隶属于任何国家机构，不受任何非法律因素的制约；审计机关财政上独立于被审部门以外，有专门的国家财政预算，依法予以保证，并根据需要力求及时提供和无条件满足；审计人员履行职责不受任何非法律因素的干涉，其人事任免由法律规定，不受审计对象的影响。 二、影响审计独立性的主要因素 国家审计独立性的影响因素，在不同的社会政治、经济制度下，其影响程度和范围不同。特别是我国当前处于市场经济的转型期，影响国家审计独立性的因素较成熟的市场经济国家多且复杂，但最主要的有： （一）社会经济体制 经济基础决定上层建筑，审计制度必须与我国的市场经济体制相适应，与市场经济的目标相一致。我国当前仍然处在经济转型的关键时期，人治和法治的思想在不同程度上制约和影响着审计的独立性法治环境。 （二）国家政治体制 政治体制决定审计制度，影响着国家审计的地位和效果，同时决定审计制度的方向和发展。从理论上说，我国的政体是人民代表大会制度，国家最高权力机关和决策中枢是全国人民代表大会。但由于特殊国情，我国是执政党处于权力重心，资源分配权和审计权的矛盾也更加突出。因此，能不能使资源分配权和审计监督权相互协调，选择什么样的审计制度是由国家的民主、法治程度所决定。 （三）审计机关的地位 国家审计在国家治理结构中的地位通常是在一国宪法中规定的，具有独立的监督地位。在中国，虽然是《宪法》对审计予以规定，但国家审计实际上隶属于国务院和地方各级政府，审计机关是各级政府的一个组成部门，履行行政职能，是典型的政府审计（行政性国家审计）。因此，国家对审计手段运用程度是影响审计权威性、公正性的直接因素。 （四）审计法律体系 我国的现行审计法律是由《宪法》、《审计法》和其他专门法律关于审计的规定、国务院行政法规及其部门规章关于审计的规定、地方性法规和政府规章关于审计的规定组成的法律体系。这一体系的核心是《宪法》和《审计法》，二者确定我国的政府审计机构的设置是国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。这说明我国的审计是政府审计，国家审计的独立性存在着极大的法律缺陷，与真正的国家审计存在很大差距和不足。这一体系确定了我国目前的审计监督实行的是“以当地政府领导为主”的双重领导体制，尤其是审计机关的人、财、物等实权均由地方政府掌管。即依照现行管理体制，政府审计早晚都难免面对“自己审自己”的尴尬。这样的法律体系，对审计的保障功能毋庸置疑是低效的，审计失败的可能性和审计风险大大增加，严重影响审计职能的发挥。 三、对策分析 独立性是审计的生命线,而审计组织的独立性是审计独立性的核心。就中国的情况而言，国家审计实际上是政府审计，审计监督是一种行政监督，审计权的行使受政府权力的严重影响和制约。要实现完整意 义上的国家审计，必须进行审计体制改革，审计体制的改革一个无法回避的问题就是权力的分配，必须以立法的形式为其提供保障。 （一）改革现行审计体制 1.改革现行的政府审计体制为国家审计体制，实行有利于国家审计独立性的审计体制。改革的目标是保证审计目标和权力的实现。从比较法的角度来看，世界各国采用的国家审计类型主要有独立性国家审计、司法型国家审计、行政型国家审计和立法型国家审计。而我国目前采用的是行政型的国家审计。如何对我国审计体制进行改革,各家观点不同。笔者认为，审计体制本身无所谓优劣之分，只要适合于本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用，就是有效的。以上任何一种模型都不适合目前的中国的国情，我们可以借鉴和吸收英国立法型审计的优点，也可以引进日本、德国的独立审计体制模式，一定要进行体制创新。不考虑中国的特殊国情，照搬哪一种模式，再好的制度也可能“水土不服”。 但无论采取什么样的改革措施，都必须要赋予审计组织独立于同级政府行政系统的法律地位和独立的财政供给预算。只有人事和财政独立才能彻底行政权力对审计权的干涉。 2.改革的思路设想。从独立性和权威性两方面来看，不能设立那种看似独立，却又“夹在政府和人大之间”而“两难做人”的机构（项俊波，2001），与其如此，还不如直接设立由党中央领导的“中共中央审计委员会”和国务院领导的“中华人民共和国中央审计委员会”，二者为同一机构，简称“中央审计委员会”。成立中央审计委员会后，它与中纪委的关系是，后者管党纪监督，前者管经济监督，双方相互配合。但这依赖于中央领导对审计工作的认识高度。同样是设立“中央审计委员会”，但笔者不赞同廖洪教授所建议的设立像中纪委那样只由党中央领导的“中央审计委员会”，理由是不符合党政分开的原则，名不正言不顺。 （二）立法保障审计的独立性 我们要进行的审计体制改革并非是行政系统内部的权力微调，而是国家权力的重大调整，改革的启动和成果的稳固，都需要立法的支持和保障。一是要修改宪法以国家根本大法的形式来赋予审计机关独立的法律地位；二是制定具有完整意义的国家审计法，在充分借鉴国外先进立法经验的基础上移植并创新成真正意义上的国家审计法；三是制定国家最高审计机关和地方审计机构组织法，将最高审计机关和地方审计机关从各级政府中脱离出来，单独立法规定其组织程序和机构设置；四是设立专门的审计财政预算法案，保证审计财政供给等等。 参考文献 ［2］项俊波，论我国审计体制的改革与重构[J]，审计研究,2001(6)