财政投资基本建设项目超概算现象及对策探讨

近年来，随着我市加速推进全域城镇化进程，以及河东新城建设、老城区改建热潮的掀起，政府投资项目逐年增多。在对这些项目投资审核过程中，发现普遍存在概算超估算、预算超概算、结算超预算的现象，即所谓三超 现象。特别是结算超预算、超概算问题尤为突出，严重困扰着财政资金管理和投资效益的提高。

近期，党中央在十八届三中全会以后印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》中，再次强调，凡是超规模、超标准、超投资概算建设的办公用房项目，应当根据具体情况限期腾退超标准面积或者全部没收、拍卖。彰显了对于建设项目超概算问题的重视。概算是在立项和初步设计阶段对建设项目投资额度的概略计算。包括建设项目从立项、可行性研究、设计、施工、到竣工验收等的全过程建设资金。概算是形成项目设计文件的重要组成部分;是确定建设项目投资额度的依据;是财政安排基本建设预算的前提条件;是签订合同、控制拨款的参考依据;是考核建设项目投资效益的标准。

据统计，近3 年，报审到财政评审的项目80%以上存在超概算现象，平均超概幅度为25%，超概幅度50%~80%的项目有4 个，其余项目超概幅度基本上在10%~30%;要求财政部门概算调整共52 个：2012年5 个、2013 年16 个、2014 年31 个，呈现逐年上升态势，加剧了政府支出困难。结合近几年来的工作实际，现就我市政府投资项目超概算主要原因及其对策进行如下分析。

常见主要原因有：

一、项目立项阶段，可行性研究过程缺乏科学性，项目决策草率。

从近几年审核过的项目来看，由于部分项目建设单位对项目前期论证的重要性、严肃性的认识不深，重视不够，认为编制可行性研究报告及投资概算是相关部门在走过场。主观上不能认真对待，导致可行性研究和编制的投资概算缺乏科学性。有些项目存在建设条件不落实、缺项、漏项等问题，个别项目甚至超越基本建设的应有程序，不进行可研报告的编制工作，即使编制了也仅仅是为了应付检查，流于形式，致使投资概算与实际造价偏差很大，从起点就决定了项目建设投资超概。如某检法系统办公楼维修工程，为了使可行性研究报告获得批准，有意压缩建设规模和投资，制造钓鱼工程，概算投资压缩至960 万。待项目审批甚至实施后，才逐渐将原来未报的各项投资列算出来，经结算审核确定造价超过3200 万元，超概算达到300%以上，造成财政资金拨付困难。这种现象的根本原因，主要是政府投资项目缺乏一套有效的投资控制责任体系。

二、项目建设单位对概算资金分配、安排不合理。

有的建设单位没有把建设其他费用、项目的贷款、融资等间接费用列入概算。比如：建设用地费、技术咨询费、工程相关费、工程建设管理费及其他费用等，而这些费用都应该在建设项目总投资范围内安排。有的项目在计算建筑安装工程费用过程中，存在漏项、缺项，造成建筑安装工程费用不足;有的单位甚至认为批复的概算额度就是建安工程的费用，就是工程中标金额或者施工合同签订的金额，由此造成其他费用资金不足，工程结、决算时出现超概现象。这种现象的产生主要是由于建设单位缺乏应有的基本建设投资管理能力，对基本建设财务知识匮乏导致的。

三、设计阶段，施工图设计质量不高。

个别设计单位一味追求经济效益，简化设计流程，没有严格按照批准的概算进行限额设计。个别设计人员缺乏精心设计思想，片面追求产值，忽视质量、设计保守、多用钢筋，少动脑筋等浪费现象普遍存在，造成工程成本提高，投资浪费。一些设计单位缺乏应有的职业操守，一味地听从业主的意见，不按照国家有关规范和要求进行设计，擅自增加建筑面积和提高设计标准;还有一些设计单位人员业务素质不高，使设计漏洞百出，造成施工时设计图纸屡次变更，进而引发一系列的投资追加。如我市河东某建设项目设计时，设计单位按照甲方要求，无视河东地下水位较高的客观实际，设计采用地下二层的结构布局。施工招标后，中标施工单位无法进行有效的降水，导致施工难度加大，投资高涨。后经多次反复论证，最终调整为只设置地下一层，即使这样仍需要制定特殊的降水施工方案，造成近千万投资打了水漂，为工程概算超值埋下伏笔。

四、建设工程管理不到位，损失浪费现象严重。

由于目前工程建设管理多数采取临时组建基建指挥部或由使用单位直接进行建设管理的模式，这些部门往往没有专业的工程建设管理人员，缺少基本建设管理经验，因此很难建立行之有效的项目投资控制计划，总是事前主动控制少，事后被动控制多。有的项目在实施中不经批准自行增加工程内容，扩大建设规模，提高建设标准，从而增加投资总额。施工中管理不善，造成质量问题，返工、浪费引起了投资增加;另外设计变更、施工签证缺乏有效的约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在着手续不完备和先斩后奏的问题，在既成事实后，才提交设计、监理、审核等相关机构把关认可，造成投资控制被动;政府投资项目中，专业分包工程普遍存在指定分包且不进行招投标或政府采购，材料甲供、甲方定价等不合理的现象突出，不仅浪费了财政资金，而且极易滋生腐败现象。

五、三边工程、形象工程、政绩工程

时有发生，由于不按照基本建设程序进行项目建设，工程不立项、无概算、不设计、不招标、造成资金严重浪费。由于缺少相关程序制约，个别建设单位领导干预工程发包、材料采购定价;不尊重科学规律，按照主观喜好变更施工方案，造成浪费。甚至出现领导更换或各级领导在视察工程中，不同领导有不同的意见，为了体现自我意识多次变更施工方案、片面压缩合理工期、未能遵从速度服从质量的宗旨;而工程承建人员尽可能地达到上级领导要求，造成重复建设、资金浪费，最终又造成投资超概算。

六、由于建设资金不到位或物价上涨、投资失控等原因造成资金不足，工期被迫延长或停工，导致投资超概算。

部分项目由于盲目上马，资金到位差和投资浪费等原因造成工程款拨付困难，或其他因素导致工期延长，加之近几年物价上涨较快，人工、材料、机械等费用上涨明显，从而使造价增加。

由于我国的建筑市场的特点，目前工程的定价方式采用不充分竞争价格和施工单位承担有限的价格风险模式，增加了投资控制的难度。例如，08 年亚洲金融危机时，工程材料价格上涨严重，钢材的价格在一年中由3000 元/t，涨到6000 元/t，按照合同约定，需要对中标价格进行材料费调差，提高了工程价格。又如工程由于匆匆上马，由于资金供应不足，导致施工单位中途被迫停工一年多，施工单位提出现场设备、人员停工损失费用索赔，加剧资金不足的恶性循环，最终导致投资超概算。

七、新增加征收的税费，政府出台文件调整等原因也是造成中标价格调整，工程超概算的一方面原因。

例如，从2012 年7 月起，我市行政区域内施工企业到地税部门索取营业收入款项凭据时，按照工程造价的2%定率征收养老保险统筹和工伤保险费。按照相关部门的文件，这项费用由建设单位实报实销。又如，2010 年和2011 年有关部门两次调增计价定额人工费标准，上浮比例达到30%。这些财税、建经政策的调整对于提高工程造价的影响十分明显，也对工程超概算现象的发生起到推波助澜的作用。

八、现行的建设工程招投标、计价方式和工程结算方式造成工程造价控制的难度。

由于我国现行的工程量清单单价计价规范，采用招标时建设单位发布工程量，施工单位进行综合单价的报价，竣工结算时按照甲乙方共同认定的工程量进行结算，容易造成招标时的工程量计算与实际工程量存在误差;还有的招标时工程量清单编制人员能力水平局限，在招标的工程量中不计算措施项目的工程量或对施工图纸工程量计算不准，经常造成结算时工程量增加，工程结算价高于工程中标价格。另外，目前的合同价格采用有限条件下的固定单价，当价格上涨或工程量增加超过一定幅度时，要重新进行结算价格确定，当前我国的物价水平整体呈上涨趋势，常常形成结算价格要高于合同价格，最终导致工程价格提高，引起投资超概算。控制政府投资概算超支的建议

随着财政预算管理的法制化、精细化、专业化，迫切要求提高政府投资的建设项目全过程造价管理水平。现阶段政府建设项目普遍存在的超概算情况，已经成为影响政府投资建设项目效益和财政资金科学管理的短板。针对超概算现象产生的原因，结合多年来财政投资审核工作的经验积累，根据全过程工程造价控制理论，建议可以着重推进做好以下几个方面工作：

一、目前，相对于工程建设其他环节，关于项目超概算的相关法规制度依然空白。完善相关法律法规，确保造价管理过程有法可依;完善建设项目绩效管理制度、追责制度，对超概算及三超现象形成制度威慑，减少项目建设管理过程中的随意性、主观性。通过制度来管事、管人，明确参与工程建设项目各主体的责、权、利，利用法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介机构及相关部门，增强其责任感和积极性，达到控制工程投资的目的。

二、针对目前政府投资项目建设主体涉及部门多、管理经验匮乏、协调管理工作复杂的实际情况，可以效仿先进地区的管理经验，加强政府建设管理机构和财政评审及绩效评价机构专业化建设，由专业的机构和专业人员承担对建设项目投资系统、专业化的管理，并组织协调各有关部门的分工和协作，合理利用社会中介机构出具的成果，给政府提供决策，避免建设过程中出现各种损失和浪费行为，从而避免和根治超概问题。

三、加强可行性研究、投资决策、和初步设计阶段的投资控制，从项目审批环节解决超概问题。能否合理确定建设工程建设规模和投资，将决定政府资金的筹措和计划的落实。可行性研究的投资决策是产生工程造价的源头，合理确定建设项目投资规模，是开展后续工作的关键。要严把方案立项评审，组织有关部门、机构和专家为主体的专职评审人员对建设项目进行论证、咨询，把建设项目的可行性研究建立在优化评选的基础上，在可研阶段合理编制工程投资计划，概算起到控制工程总投资的作用。对于重点项目，项目立项批复后，应加强对初步设计及初步设计概算的批复，严格把好立项审批关，有效遏止超概现象在源头的滋生。

四、加强设计阶段工程造价的确控，积极推行限额设计。在项目立项和投资得以审批后，建设单位应依法择优选择设计单位，并对设计单位提出设计限额。应兼顾优化设计方案与控制投资，坚持以批准的投资概算为限额，实行设计阶段的造价控制，并提高设计深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。

五、强化建设施工过程中建设单位、财政部门及计划审批部门对政府投资项目造价控制的意识。变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制，变主观人为控制为制度控制。凡未经项目审批部门批准，擅自扩大建设规模，提高工程建设档次的，建设单位要承担责任;凡擅自修改设计图纸，增加工程内容、施工难度和未经建设单位监理单位批复的变更的，其增加的投资，由施工单位自行承担。中标施工单位与业主签订的《施工承包合同》，在施工过程中，除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同，确需调整的，必须由项目审批部门和招投标主管部门审查并按有关程序报批准后方可实施。

六、加快工程造价管理工作的市场化改革，使建筑产品的价格真正走向市场，在政府的指导下，增强建筑企业的市场化报价水平。现阶段的当务之急是及时调整、修改概预算定额的编制水平，维护定额的科学性、指导性、严肃性。根据市场环境、科技进步及时动态调整定额和造价费用价格，缩小定额理论水平和实际之间的差距，缩小理论计算投资与实际市场价格的误差。同时提高造价管理部门及财政税务部分建经文件发布的规范化、透明化、科学化，尽量减少行政干预造成的造价管理难度和造价的不确定性。