高校预算控制在会计控制中的核心地位

一、 预算控制是高校会计控制的核心

(一) 预算控制在内部控制法规中的地位

1.预算控制在内部控制法规中没有规定

在《 内部控制整合框架》、《 企业风险管理整合框架》这两个 COSO 报告中没有 预算控制这个提法，甚至 预算管理都没有。在《 上海证券交易所上市公司内部控制指引》和《 深圳证券交易所上市公司内部控制指引》中也没有 预算控制这个提法。2014 年 10 月 8 日，财政部颁布了《 财政部内部控制基本制度( 试行)》( 财办〔 2014〕40 号)，在该制度中没有 预算控制这个提法。 该制度有八个附件，第三个《 预算编制风险防控管理办法( 试行)》中是 预算控制数提法，第四个《 预算执行风险防控管理办法( 试行)》中没有 预算控制这个提法。

2.预算控制在内部控制法规中有规定

2008 年 5 月 22 日，《 企业内部控制基本规范》第三十三条指出： 预算控制要求企业实施全面预算管理制度， 明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。 《 企业内部控制应用指引第 15 号全面预算》将 预算控制放在 预算执行中。2012 年 11 月 29 日，《 行政事业单位内部控制规范( 试行)》( 财会〔 2012〕21 号) 将 预算控制作为内部控制的方法和内容。 第十二条指出： 单位内部控制的控制方法一般包括：预算控制。 强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。第四章第一节用第十九条至第二十四条共 6 条规定 预算业务控制的内容。

(二) 预算控制在内部控制中的地位

1.我国内部控制失控的重要原因是预算控制虚设以公务接待为例

笔者曾设计过 公务接待内部控制的流程和控制点。流程为：公函接待清单预算审批报销审计在上述 6 个控制点中，预算和报销是关键控制点。 其中报销的原始凭证不仅附发票，而且附接待清单( 注明接待对象姓名、接待事由、接待标准以及陪餐人员姓名)等;而预算控制对于我国大陆更为关键， 境外就餐不可能随便加人、加菜、加酒水，会议接待甚至不得随意加换纸杯，理由就是预算控制。 我们还远远做不到。

2.上述案例的启示

(1) 预算控制不能仅在预算执行阶段，应该贯穿于预算编制、预算执行、预算评价与考核、预算反馈与应用的全过程。

(2) 预算编制必须精细准确。 预算编制的精细准确不仅涉及高校预算列入部门预算后的政府采购与国库集中收付问题，更是一个预算管理的起点，它涉及预算执行、预算评价与考核、预算反馈与应用的全过程，它是预算控制的基础。

(3) 预算执行必须刚性。 预算执行是预算控制的关键， 三分战略、七分执行， 赢在执行，执行决定成败，预算执行是目标与结果之间的桥梁， 是战略实施中不可缺失的重要环节。 因此，预算执行必须刚性，预算执行如果弹性不仅失去预算的严肃性和权威性， 而且导致预算乃至事业的失败。

(4) 预算评价与考核必须严格。 预算执行体现高校的战略目标，反映编制的预算，预算执行得如何需要经过预算的评价与考核。 预算评价与考核是测定预算绩效的重要手段。

(5) 预算反馈与应用必须及时。 预算评价与考核的结果即预算绩效报告既是当期预算控制的总结， 又是下期乃至滚动预算编制的依据，因此，必须及时反馈到校领导和各责任中心，否则时过境迁，信息滞后影响弥补失误和新的决策。由此可见， 预算控制是内部控制极其重要的内容和方法，是高校会计控制的核心。

二、预算编制风险控制是预算控制的前提

预算风险是预算控制的关键控制区域。安德鲁D钱伯斯等指出： 没有相应的计划是不可能进行控制的。 糟粕的计划终将意味着糟透的控制。 财政部的《 预算编制风险防控管理办法( 试行)》为高校预算编制风险控制拓展了视野。 该办法指出： 预算编制风险，是指因相关规章制度和工作机制不完善、 执行不到位和预算安排依据不充分等，导致预算不科学、不准确、不细化的可能性。 按照风险来源的不同， 预算编制风险分为内部风险和外部风险。 按照风险性质的不同，内部风险进一步细分为制度流程风险和廉政风险。 按照风险等级的不同，预算编制风险分为一般风险和重大风险。

(一) 高校预算编制的外部风险

外部风险主要发生在高校中期预算的编制。 具体表现为：1.校长平均任期短导致中期规划不稳定《 高等教育法》 第四十一条第一款规定校长的职权： 拟订发展规划。 牛维麟、詹宏毅( 2007) 的研究表明： 调查结果显示， 我国大学校长担任现职的平均时长为 4.1年，基本与一个任期相当。 另外，我国现任大学校长中有近半数( 47.4%)曾任其他高校的校领导，这里所说的校领导是指高校的校长、副校长或校党委书记、副书记，平均任职时间为 5.6 年， 比他们担任现职的时间还要长 1.5年。 一个领导一个思路，高校校长任期短致使高校频繁地变更大学战略，战略的不稳定造成中期预算编制难。 而校长的任命是外部决定的。2.高校中期预算与高校五年规划纲要不一致高校五年规划纲要即使比较科学、比较符合实际，但如果高校中期预算与高校五年规划纲要不一致， 也会造成预算编制风险。3.高校中期预算对未来教育、财政、金融、科技等形势判断出现较大失误未来教育、财政、金融等形势如 985 工程、 211 工程等是否继续实行，招生政策及指标变化以及财政拨款标准、收费标准、薪酬政策、物价政策与新技术推广等预测发生较大偏差等，致使预算编制出现风险。4.高校中期预算对应纳入规划的重大收支项目测算遗漏产生较大失误应纳入规划的重大收支项目如新基建工程、 重点学科和重点实验室建设、高端人才引进、债务管理、重大事故( 自然灾害与师生非正常事故)、历史遗留的重大经济纠纷等。

(二) 高校预算编制的内部风险

1.高校预算编制的制度流程风险制度流程风险主要是指由于缺乏预算编制制度流程规定或制度流程设计不合理不到位， 导致预算编制不规范、不科学、不准确造成的潜在风险。

(1) 收入预算编制的制度流程风险。

1) 高校的财政拨款和收费取决于标准和学生数， 标准变化和学生数测定不准影响收入预算的主要部分;

2)校办企业上缴、社会捐赠、其他收入测定不准也影响收入预算的编制;

3)由于财政部门预算中的拨款标准、 教育部门招生数及诸多因素在预算年度上半年才定下来， 有些专项资金下半年才定下来，影响收入预算的准确性;4)隐匿收入、未按规定程序调整预算的行为。

(2) 支出预算编制的制度流程风险。

1) 编制预算时对重大支出项目遗漏或临时大额支出调整预算;

2)虚列支出项目和扩大支出金额的行为;

3)高校预算管理与资产管理脱钩， 资产管理是摸清存量， 预算管理解决资产增量， 只有有机结合才能既防止资产闲置又避免预算支出的浪费;

4)未按规定程序调整预算的行为。

2.高校预算编制的廉政风险

廉政风险主要是指高校预算管理人员凭借手中权力在预算编制中谋求私利等腐败行为的可能性。预算是 权力的体现 ，绝对的权力导致绝对的腐败。 瑞宾和林奇( 1990)指出 预算是权力的体现， 预算涉及到财富的分配决策，人们的生活深受其影响，所以，这一过程总是与权力的行使紧密相连的， 预算过程如不与权力概念相联系是难以完全理解的。