北部湾区域行政协议研析
摘 要 北部湾区域发展过程中签订了相当数量的行政协议，但目前北部湾区域行政协议的缔结和实施过程中还存在着诸多问题，暴露出我国区域行政协议制度和法理的相关缺陷。有必要对北部湾区域行政协议机制进行重构，健全区域行政协议的法律法规、建立区域行政协议协作机构与完善区域行政协议纠纷解决机制，以推动北部湾区域一体化进程。
关键词 北部湾 区域行政协议 区域一体化
作者简介：刘虹，广西师范大学马克思主义学院博士生，政治与行政学院讲师，研究方向：区域政府法制；文娟，桂林旅游高等专科学校教师。
广西北部湾区域一体化虽然起步较晚，但发展十分迅猛。实践中，区域行政协议已然成为区域经济一体化下地方政府合作和解决争端的最重要的区域法治协调机制。研析北部湾区域行政协议的相关问题，将有助于推动北部湾区域一体化进程。
一、北部湾区域行政协议――区域一体化法律治理的路径选择
行政协议是二十世纪行政法律制度向“新行政法”不断演变的产物，是市场经济下的契约理念向行政法领域渗透的结果。行政协议，我国台湾地区的黄异先生称之为行政协定。认为是指“行政主体与行政主体或者行政机关与行政机关就行政事务之处理，相互订立之合意”。大陆的杨临宏教授认为是“行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为”。
何渊博士较早以区域经济合作为背景研究行政协议，他认为行政协议是 “两个或两个以上的行政主体或行政机关为了提高行使国家行政权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行政行为”。在区域政府合作蓬勃发展的中国，作为行政合作主要桥梁的区域行政协议是最常见的行政协议。区域行政协议是指“不同行政区划范围内的行政主体之间为了区域一体化发展的需要，并且基于各自利益的考虑，通过相互间平等协商而达成的合作协议。”因此，将区域行政协议纳入法治化的轨道显得尤为重要。
在北部湾地区，“经济区经济”与“行政区经济”的矛盾与冲突在区域一体化中表现十分明显：区域同构竞争问题十分突出；地方政府间的资源争夺大战愈演愈烈；地方政府恶性竞争导致地方保护主义盛行等现象层出不穷。而区域行政协议由于其制度有着先天的实现区域一体化的持续性和稳定性，必然成为我国区域法治协调机制的发展趋向。同时，现代行政法注重关注行政主体间的法律关系。由胡塞尔创始的主体间性理论奠定了解决行政主体关系问题的基石。“主体间性”强调多元主体在平等的同一语境中实现相互共存与交往互动。哈贝马斯认为，主体间性对规则和理性的重视，可以实现主体间在诚实、互信、理性的基础上的交往理性。这种对行政主体独立法律人格的认可，使得地方政府间通过区域行政协议机制建构共同探讨、平等合作的平台成为现实。
在北部湾经济区的发展过程中，各地方政府逐渐用“以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征的政府间关系网络模式”，替代了传统的中央控制模式和“地方自治”模式。北部湾各种区域行政协议也在这一趋势下纷纷出台。从我们收集到的北部湾区域行政协议文本来看，这些协议大概可以分为以下几类：一类是省区政府间签订的北部湾区域行政协议，如湖南与广西签订的《关于湖南省在广西钦州港建设港口码头和临港工业基地的框架协议》等；一类是通过北部湾相关区域合作组织签署的区域行政协议，如《北部湾（广西）经济区“4+2”城市合作框架协议》等。另一类是北部湾区域内各城市与区域外城市间签订的行政协议，譬如海南洋浦经济开发区与广西钦州市政府签订《战略合作框架协议》等。最后一类是北部湾区域内各城市之间签署的行政协议，比如钦州崇左两市签订的《劳务合作协议》等。从北部湾区域行政协议的内容来看，牵涉到社会发展的各个层面。这些行政协议不仅借鉴了全国各地其它区域行政协议的宝贵经验，而且还有所突破。例如北部湾五市共同签订了《北部湾反腐倡廉合作协议》，加强反腐倡廉合作进而正式形成文字协议上升为制度，这在全国尚属首例。
二、北部湾区域行政协议制度存在的问题
“区域行政协议作为地方政府机关推动区域经济一体化的法制安排和法制协调，已成为区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制。”但在实践中，北部湾区域行政协议的实施状况却让人难以满意，这种区域一体化的法律治理方式还存在诸多的问题。
（一）北部湾区域行政协议缺乏法制保障
虽然北部湾地区至今已签订了几十份区域行政协议，但令人遗憾的是，区域行政协议制度没有遵循行政法意义上的法律保留原则：区域行政协议没有明确获得宪法的保障，相关法律也没有具体对区域行政协议制度作出明确规定。我国《宪法》第3条、第107条只规定了中央与地方政府职权划分的基本原则，没有对区域政府关系及区域行政协议作出明确规定。区域行政协议又牵涉到政府之间的关系，而我国组织法中没有涉及到处理不相隶属政府之间关系的内容。广西虽然制定了《广西北部湾经济区条例》等地方性法规和地方规章来保障北部湾区域科学快速发展，但是这些法规条文对北部湾区域行政协议仅仅是一笔带过，仍然没有具体的规制措施。
（二）北部湾区域行政协议本身法制化程度不高
美国的州际协定对缔约主体和公民都有具有双重的法律约束力。而反观现有的北部湾区域，虽然在旅游、港口开发等多领域形成了区域行政协议，但这些协议的达成往往依靠行政主体领导间的承诺。协议缔结程序比较随意，内容比较原则和模糊，缺乏对行政主体间权利义务的明确界定。这些协议有着典型的软法性特征与“准契约性”特征，法律效力含糊不清。而且，区域行政协议缔约过程中也缺乏公众参与。北部湾区域行政协议法制化程度不高还表现为没有明确违反协议的惩处机制和完善的执行机构。这使得北部湾区域行政协议实际执行的进度不甚理想。当前，北部湾区域行政协议往往通过区域行政首长论坛等联席会议形式签署。这种组织设计平台在法律上有着天然的缺陷――在行政法上没有行政主体的法律地位。北部湾区域行政协议如果缺乏制裁违约的必要条款和有效的执行组织，缔约主体就可能会突破理性“经济人”的自我约束，出现只关注眼前利益而违约的情形。
（三）缺乏有效的区域行政协议纠纷解决机制
在实践中，几乎所有的北部湾区域行政协议中都缺少纠纷解决条款，产生纠纷往往靠缔约主体自行协商解决。而如果临时组成协调委员会来处理的话，又会面临行政成本高昂的难题。没有相应的解决机制，意味着缔约各方的政府自由选择度过高，协议也常游离在破裂的边缘。日本的广域行政值得借鉴，其作为跨地方区域合作的方式，具体规定了详细的争端解决条款和执行机构。另外，司法解决机制的采用会与现行法律环境格格不入，当前我国的《行政诉讼法》只调整行政主体的具体行政行为引起的法律争议，并没有对行政主体缔约行为设置司法审查的规定。
三、完善北部湾区域行政协议制度的建议
我们认为，要走出区域恶性竞争的“囚徒困境”，实现从地方行政到区域行政的范式转型，构建健全的北部湾区域行政协议制度需进行从宏观层面到微观的整体设计。
（一）建立健全区域行政协议相关法律法规
制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。区域行政协议所需要的制度环境的实现在很大程度上依赖良好的法律制度保障。宪法层面，笔者认为有必要制定明示地方行政主体间有缔结区域行政协议权力的“协议条款”。区域行政协议本身的立法可以考虑到现有的法律情形采取逐步推进的策略：先由国务院根据现有的行政协议法律理论和实践经验先行制定行政协议条例。进一步可借鉴西班牙的经验，在正起草的行政程序法中用专章规定行政协议。最终，随着行政协议理论的完备与制度的重要性被广泛接受，待立法条件成熟后单独制定一部行政协议法。笔者建议，广西可以制定关于北部湾区域行政协议的地方性法规，把它作为北部湾区域行政协议的行为准则和约束机制。
（二）区域行政协议协作机构的构建
在区域行政协议协作机构的建设中，应当提倡行政主体之间的“合作博弈”，通过多方博弈以整合行政主体代表的公共利益从而实现社会利益的最大化。为避免这些缺陷，还有必要明确一个行政协议协作机构。随着地方政府合作的深化，传统行政主体理论开始拓展，社会利益的多元化要求行政的多元与之相适应。因此，我们建议，广西现有的北部湾经济区规划建设管理委员会可以在不改变各市职权的前提下，将有关北部湾经济区的审批权、投资权、规划权、管理权等相关职能都集中到一起，让管委会成为法律保障、职权完备、功能齐全的行政法上的独立主体。管委会权威的加强可以配合区域行政协议的签署与落实，这样，既保留了区域各政府的平等参与权，又赋予了管委会对区域行政协议的监督权。
（三）完善区域行政协议的纠纷解决机制
实践中，地方行政主体之间会不可避免地产生区域行政协议的相关纠纷，因此解决机制相当重要。仲裁可以作为区域行政协议替代性纠纷解决方式（ADR）的最重要形式，因为“这些非正式程序可以增强行政过程中当事人的满意程度，使他们能够更加直接地参与到与自己有关的决定制作过程之中”。行政协议作为公法契约，其缔约机关的意思自由必定有限。但鉴于北部湾区域行政协议又是基于地方行政主体间的信任和同意，因此其实施不得不受到主体间的平等互动的制衡。北部湾区域行政主体若就行政协议产生纠纷，首先主体间应平等磋商。行政主体之间订立区域行政协议的行为虽是公法行为，不可能完全与私法上的契约自由等量齐观，但仍然具备契约自由的基本属性，其纠纷当然可以通过平等协商的途径解决。磋商不成再由第三方斡旋或调停，如仍不能解决则可上报北部湾管委会进行裁决。这种对区域行政协议纠纷的行政内部仲裁方式便捷经济，易于操作。最后，建立相关的司法救济机制。虽然我国现行司法体制中并不存在行政法院，区域行政协议引发的纠纷在当前很难采取司法程序的方式解决。但笔者认为将来可以在拓展行政主体理论的基础上，突破地方政府利益没有明确独立法律地位的理论障碍，赋予法院司法审查权以贯彻“司法最终裁决”原则。把区域行政协议的纠纷纳入行政诉讼范围，还可以保障区域行政协议实施可能影响到的行政相对人或第三人的合法权益，使区域行政协议进入法治化的良好发展轨道。