完善我国刑事法律援助制度的对策性研究

摘 要 近些年来，我国法律援助制度得到了较快发展，成效显著，但总体上还有待完善，尤其是刑事法律援助制度，在援助制度内容、律师队伍畸形发展、审判阶段法律援助人员介入案件时间过慢、法律援助工作的物质保障能力低、刑事法律援助制度的思想观念认识不够等问题。基于此，本文提出了针对性意见以供参考。

关键词 刑事 法律援助 律师队伍

作者简介：李霞，青岛市黄岛区法律援助中心。

法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付法律代理费用的公民给予免收费或者由当事人分担部分费用的法律帮助，以维护法律赋予公民的权益得以平等实现的一项司法保障制度。我国刑事法律援助制度的宪法依据来源于宪法规定的“法律面前人人平等”，现代刑事法律援助制度的核心，本质上是以国家力量来保障公民平等的实现法律赋予的权利。从权利义务的关系角度来讲，现代刑事法律援助制度的理论依据是：一方面，为社会的贫弱公民提供刑事法律援助是国家应负的责任；另一方面，从国家获得刑事法律援助是社会贫弱公民的权利。但实际运行中，我国刑事法律援助制度存在不少问题，急需完善。具体来说：我国刑事法律援助制度在制度设置上的问题有立法层次过低，指导思想不明确、不统一，刑事法律援助制度意义重大，但目前我国的刑事法律援助立法明显对其认识不足，没有认识到刑事法律援助制度的特殊性，其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位，二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命等重要权利，因此，对其在诉讼中的权益有重要保障作用的辩护律师，更应予以充分保障；受援条件中的经济困难标准不够具体且实际适用的标准不符合当前社会实际，援助的覆盖面窄，社会组织参与法律援助的有待规范和提高；我国刑事法律援助在实践中存在问题有责任主体不明确而引起很多负面效应，审判阶段法律援助人员介入案件的时间过迟；刑事法律援助需求量与供给能力之间差距较大，刑事法律律师发展很不平衡；刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障，刑事法律援助的服务质量不高，法律援助服务水平和办案质量有待进一步提高；刑事法律援助经费紧张，缺乏物质保障基础，严重阻碍其发展等。

针对我国刑事法律援助制度的现实状况，本文从以下几点对策做出完善性分析。

一、构建我国刑事法律援助制度的立法体系

法律援助制度作为保障刑事法律顺利实施的重要方式，对于整个刑事法治程序的推进具有举足轻重的作用，而健全立法体系则是推进刑事法律援助制度发展的关键环节。目前比较系统完整的规定我国刑事法律援助状况的法律只有《刑事诉讼法》和《法律援助条例》，其余的规定都散见于相关的政府规章当中，因而法律援助依旧存在着体系单一，规定的原则过于模糊、粗略，缺乏可操作性等问题。丛立法构建的角度来看，应从以下几方面加以补充和完善。

首先，从理论上应重新界定我国刑事法律援助制度的内涵。目前我国刑事法律援助制度只规定其内容为提供刑事辩护或代理，其中以辩护为主。辩护权固然是刑事诉讼当事人权利的一个最需要保护的权利，但是诸如调查取证权、申请鉴定权等权利也需要得到重视。现实中有些案件的进行需要依赖于一定的科学技术鉴定，而有些科学技术鉴定的费用相当昂贵，严重超出了当事人的预付能力，这就可能导致当事人的权利得不到保护，或者得不到及时有效的保护。可见，我国刑事法律援助的内涵过于狭窄，限制了其在实践中发挥更大的作用。其概念应重新界定为：刑事法律援助，就是在刑事诉讼中，为因经济困难或其他客观原因而无法保护自己合法权益的当事人，提供代理、辩护、鉴定、取证等无偿法律服务的制度。如果这么界定，我国刑事法律援助制度的内涵将得到扩充，而其立法及制度建设也需要重新作出相应调整。

其次，将法律援助权作为公民的基本权利入宪。由于我国宪法并未规定公民享有获得律师帮助的权利，所以无论是低位阶的立法还是在司法实践中都缺乏纲领性指导文件。唯有将获得律师帮助的权利入宪，才能使刑事法律援助制度有存在的前提和根据，也才能保证刑事法律援助制度在实践中得到有效贯彻落实。在将权利入宪以后，还要加大对这项权利的宣传力度，使广大公民真正了解其享有这项权利，并理解其权利的内容和行使方式。刑事法律援助有了强大的法律依据并被人们深刻理解后，必将在全国范围内得到真正的贯彻执行与普遍实施。

最后，提高我国刑事法律援助立法层次并加快立法步伐。我国刑事法律援助制度在实践中出现种种问题，这与我国法律援助制度的立法层次不无关系，这也表明我们要加快法律援助立法步伐，尤其是将法律援助制度单独立法。从总体上来说，应该建立上到宪法规定，中到单行刑事法律援助立法和相关法律规定，下到地方法规、规章以及特定地方的变通执行规定的一整套的法律援助立法。这其中最重要的就是一部科学的单行法律援助立法。只有完善了立法，我国刑事法律援助才有可能真正得到贯彻落实，进而推进我国法治进程，也才能真正有效保障人权，使司法公正成为使然。

二、构建完善的刑事法律援助机制

首先，完善我国刑事法律援助资金供给保障制度。资金不足是阻碍我国刑事法律援助制度发展的一个巨大障碍，这造成了很多案件的当事人得不到应得的刑事法律援助。目前，我国的刑事法律援助的经费仅仅是靠政府的财政拨款和很少的民间机构的捐赠，而且同国外的很多国家相比，我国的政府财政拨款要比同期的很多国家低很多。法律援助资金状况反应了各外国政府对法律援助制度的重视。当然，现阶段的我国还是一个发展中国家，完全由国家和各级政府财政承担法律援助的全部开支，既不实际又是不可能的。而大力吸收民间资金和国外资金赞助、发行福利彩票、通过经营使原有法律援助资金合法增值等方法都可以有助于解决我国刑事法律援助资金的问题。同时，我国还可以借鉴国外的一些成功实践来保障刑事法律援助的经费来源。例如，西欧的德国、瑞典、芬兰等国广泛使用的以法律援助保险来解决法律援助经费的方法不失为一种可鉴之举。 其次，整合刑事法律援助资源，导入激励机制。我国刑事法律援助的责任主要是由社会律师承担的，虽然律师办理刑事法律援助案件有一定的补贴，但是这种补贴是按案件数量发放，这就无法满足不同的案件对办案资金的不同需求。对于较复杂的案件，如果承担刑事法律援助的律师尽职尽责的完成援助任务的话，很可能不仅得不到任何收益，甚至还要倒贴，而且办理刑事案件还有一定的风险。这就导致了执业律师对办理刑事法律援助案件没有兴趣。如果对律师办理刑事法律援助案件产生的费用进行实报实销的同时还能给予律师适当的补贴，使刑事法律援助能以市场机制运作，将会大大改善我国现在律师办理刑事法律援助案件积极性不高的问题。

最后，重新构建刑事法律援助制度的质量防控体系。根据《法律援助条例》的规定，法律援助机构一方面是法律援助案件的实施者；另一方面，还要通过检查法律援助人员在结案后提交的法律文书副本或复印件等材料以实现对法律援助人员进行监督。法律援助机构目前既是管理者，又是部分刑事法律援助案件的实施者，这样就导致了职责设置的混乱，由自己监督自己，那么其监督的质量就不想而知了。笔者建议，具体的刑事法律援助案件全部交由公职律师或委托社会律师办理，而政府设立的法律援助机构专门负责刑事法律援助案件的审查和监督工作。这样就既有利于实现有力的监督，又可以使各个主题职责分明，利于刑事法律援助案件的开展。

三、建立和完善旨在解决我国刑事法律援助供需矛盾突出问题的制度

我国目前的仍处于社会主义初级阶段，刑事法律援助并不完善，所以供需矛盾突出。目前，我国解决这一问题的主要方法是制定较高的行事法律援助标准，控制刑事法律援助案件的数量。这种规定，并不能解决这一矛盾，而且从设计这一制度的初衷来讲，这种规定也是违背刑事法律援助制度的价值目标，这将不利于法治的发展。笔者认为，要从根本上解决这一矛盾，且建立符合我国现阶段社会主义初级阶段国情的刑事法律援助制度可以从以下几个方面着手：

第一，科学界定经济困难援助标准，改变套用最低生活保障线的做法，采用所得税征收起点的标准。制定刑事法律援助案件的经济困难标准，不仅要考虑政府的可承受能力，还需要考虑社会对刑事法律援助的需求量，并力求在两者之间实现平衡。国家设立刑事法律援助制度的目的是要促进司法公正、维护人人平等的权利，而目前我国实际采用的经济困难援助标准是最低生活保障线标准。由于这个水平实在太低，根本满足不了社会需求，所以导致了很多处于最低生活保障线以上但却迫切需要刑事法律援助的贫弱公民得不到国家的刑事法律援助，这严重违背了刑事法律援助制度的初衷，使其价值目标难以充分实现。目前采用国家个人或企业所得税征收起点的标准是一种切实可行的做法。因为这一标准不仅可随经济社会的发展而适时调整，而且与党和国家调节收入差距的政策目标相一致。

第二，建立刑事法律援助案件的庭前审查机制，实现刑事法律援助效益的最大化，由于调整刑事法律援助案件经济困难受援标准，实行个人和企业所得税征收起点标准以后，会使刑事法律援助案件的数量大增，超出我国当前的承受能力，那么就需要制定其它的相应制度予以适当控制，减少数量，使没有必要提供援助的案件排除在受援范围之外，具体做法是，建立刑事法律援助案件的庭前审查机制以审查并决定对某些案件是否提供刑事法律援助，一方面，参照死刑复核制度的价值理念，适当放宽刑事法律援助提供标准，另一方面也适当从严，对于可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者单独使用附加刑的案件，由于我国目前国情所限，则原则上不提供刑事法律援助，但是也必须严格规定其适用标准，实践中可由立法机关对其标准进行细化。

第三，改革现行的强制社会律师履行法律援助义务的规定，保证刑事法律援助的供给，强制社会律师承担刑事法律援助义务的方法并不能满足各个群体对刑事法律援助制度的预期，因此，改革这种规定具有极大的合理性和必要性，在发达地区实行律师登记办理刑事法律援助案件的制度，由律师按其专业特长和爱好，自愿到法律援助机构申请登记并承诺每年办理不超过一定数量的刑事法律援助案件，而在落后的地区，由于律师少，刑事法律援助需求大，即使是强制每位社会律师每年完成一定量的刑事法律援助工作也难以满足其巨大的需求，在这些地方建立专职律师制度实乃必须，即是由政府设立专职法律援助机构办理法律援助案件，并由国家财政维持其运转，专职律师实质上是国家公职人员，由国家财政支付其工资和福利，在落后地区实行专制律师制度将改变落后地区刑事法律援助供给不足的局面，同时它也符合党和国家支持和振兴落后地区、统筹区域发展的政策目标，我国长期实行民族区域自治、特别行政区制度等政治制度，这为我国实行因地制宜的刑事法律援助制度提供了良好的政治环境，因此，这种因地制宜的刑事法律援助制度在我国具有切实的可行性。

刑事法律援助制度在中国起步晚，发展较慢，与近年来高速发展的经济和法治明显不符。因此，要真正实现保护处于弱势地位的当事人的合法权益立法初衷，维护程序上的正义和公平，完善刑事法律援助制度是十分有必要的。