农村产权金融的制度变迁、共同治理与交易约束
摘 要：本文选取陕西省L县在土地流转及金融创新方面的实践作为案例，深入挖掘并分析了当前L县土地流转信贷发展现状，及制约我国土地流转信贷发展的深层次原因及矛盾，最后提出政策建议。
关键词：农村金融;土地流转;案例研究
一、农村金融改革创新的L县实践
L县地处陕西省关中平原腹地。自2010年以来，围绕L县土地流转的金融支持问题，县政府、人民银行、金融机构和相关主体先后出台了《L县土地流转管理办法》、《L县土地流转抵押登记办法》、《L县农村土地承包经营权抵押贷款政府贴息办法》、《开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见》等文件，制定土地流转及土地承包经营权抵押贷款的运作规则。随后，一是开展了“四权”即农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权确权的登记颁证。二是成立了由农村产权价值评估市场中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心四个中心组成的农村土地流转中心，其主要职能是对需要贷款的农村产权进行价值评估，通过担保基金给产权抵押贷款进行增信，对抵押物先收购、再拍卖，拍卖所得优先偿还金融机构贷款，剩余部分返还给债务人，并为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台。
二、关于土地承包经营权“L县模式”的理论探讨
（一）制度变迁：农村融资约束与创新
制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。随着环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新制度的要求，以实现预期收益的增加。当现存的制度供给和需求基本均衡时，制度是稳定的，当现存制度不能满足人民需求时，就会发生制度的变迁。从理论上讲，L县农村土地承包经营权抵押贷款的创新就属于制度变迁的范畴。
具体分析催生L县土地制度变迁的因素。
其一，来自于L县农业生产规模化的诉求。近十年来，L县因地制宜推动农业集约化、规模化发展，党的十七届三中全会后，L县在坚持“依法、自愿、不改变土地用途”的前提下，采取土地出租、互换和转让的形式，开展土地流转试点，2012年L县被国家农业部确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，农业生产方式实现由传统农业向现代农业转变，由分散向集约规模化转变，催生了大量的资金需求。
其三，来自于外部环境变化所催生的诉求。一是政策环境的变化。L县2009年被省委确定为统筹城乡配套改革试点县，2012年被国家确定为全国土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县，为L县带来了“先行先试”的政策空间和优势。另外，《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》中明确提出，要“积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度，改革探索开展相应的抵押贷款试点”，为农业生产利用土地承包经营权抵押获取资金支持提供了来自于国家金融监管部门的政策导向。二是经济环境的变化。统筹城乡试点的深入开展，社会保障体系的完善使L县很多农民不再仅靠土地种植来维持生计，其对土地依附性的下降也使得农民失地风险随之降低，从而为土地承包经营权抵押制度的形成创造了条件。
基于以上背景，L县设计了一系列配套机制，实施金融支持农村土地流转试点工作，在实践中实现了制度变迁。从L县实践中，虽然一些基础因素使得部分主体具备了诱致性制度变迁的动力，但我们并没发现任何主体在政府发布意见前开展土地承包经营权贷款的尝试。因此，政府是实际的推动变迁主体，同时变迁的程序是自上而下的。从本质上说，L县实践是一种强制性制度变迁，影响其设置的因素主要是政府和金融机构博弈的结果，他们意图利用融资机制的创新，释放产权中蕴含的巨大能量，从而破解农村严重的信贷约束。
（二）共同治理：土地承包经营权抵押贷款的复杂性
按照经济学的基本规则，单一治理契约适用于简单交易，相对于土地承包经营权抵押贷款等农村金融的复杂性，单一治理却不能达到期望的效果，共同治理契约或能有效解决某些问题。
L县土地承包经营权抵押贷款试点的制度变迁中，涉及主体包括人民银行、当地政府、金融机构和融资主体，他们总体利益是趋同的。首先，政府开展土地承包经营权抵押贷款是其统筹城乡的载体，也是开展土地流转试点的有效延伸，可以探索释放农村产权的巨大潜能。对人民银行，引导金融机构探索农村融资方式创新，提升“三农”等薄弱环节的信贷支持力度，是一贯践行的责任。对金融机构，其对土地承包经营权抵押业务的态度相对复杂，但土地承包经营权如能成为合格抵押品，资金安全必会得到保证。对于借款主体而言，土地承包经营权抵押丰富了抵押资产的种类，使得他们通过正规金融获得融资的可能性大大提高。因此，涉及的重要主体均希望开展此项业务，他们作为利益相关主体，从理论上看，具备共同治理的条件与基础。 在具备共同治理的条件和基础后，共同治理首先要解决的是土地承包经营权贷款的复杂性，其原因就在于：第一，土地承包经营权抵押是一项权利抵押，要将这项权利用来抵押申请贷款，需要确定产权和设立抵押权。第二，在我国土地肩负着农民生活保障的职能，由于这种特殊性，土地承包经营权抵押需要得到政府的政策支持。第三，土地承包经营权的内在价值需要专业评估，一旦贷款出现风险，还面临流转处置问题。第四，全国大型金融机构的县域网点业务授权有限，无法决定是否开展土地承包经营权抵押贷款业务。
土地承包经营权抵押贷款的复杂性，远超金融机构的认知范围和成本承载能力，仅靠金融机构无法完成土地承包经营权抵押交易。为此，人民银行L县支行介入并组织协调政府、金融机构等各方参与者，形成了多边参与、共同治理的契约，推动了前文描述的制度变迁。回顾案例可以看到，由确定试点到各方开展的工作内容，实际上都是围绕着破解土地承包经营权抵押贷款的复杂性展开的。如L县启动以“明晰农村产权关系、激活农村产权功能”的产权制度改革，旨在建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度体系。建立农村产权价值评估中心，解决土地承包经营权的价值评估问题;成立农村产权抵押担保中心，解决抵押权设立问题，并进行担保;成立农村产权收储中心，解决金融机构抵押物处置问题;成立土地流转贷款风险基金，大力发展政策性农业保险，为金融机构风险兜底，等等。
从运行程序看，L县土地流转贷款的制度安排特点包括：
第一，土地承包经营权作为合格抵押标的，以基层政府出台政策性文件的形式予以认可。L县政府在拓宽农业融资渠道和实现土地价值最大化的目标下， 以政策性文件为依据，突破了既有制度和法律，开展土地承包经营权抵押贷款试点。
第二，指定具体的抵押登记机关，明确抵押登记的效力，即L县土地承包经营权流转中心承担农村土地承包经营权抵押贷款的登记、评估、仲裁，备案鉴证。这个特点表明政府在经营权抵押贷款试点中承担了主导作用。
第三，土地承包经营权抵押被界定为“农村土地承包经营权人在法律许可的范围内，在不占有、不改变土地用途的情况下，将农村土地承包经营权作为银行贷款的抵押物”。这一特点向金融机构明确传达了土地承包经营权可以抵押的同时，对抵押权人的身份也做出了明确限制，即仅限于商业银行，排除了承包经营权人和其他主体之间以土地承包经营权抵押借款的行为。
第四，限定了抵押人，规定了抵押贷款的范围与期限。如抵押人对象为农民专业合作社及其成员，农村从事种植、养殖等经营活动的农户，土地承包经营权流转受让方等，在评估抵押时，地面附着物随承包经营权估价抵押，规定农民自有承包经营权抵押贷款限额等于评估价格乘以剩余承包年限的50%，通过流转取得土地承包经营权抵押贷款限额等于评估价格乘以已付租金的50%。这一特点有两个方面值得注意：一是文件中“农民自有承包经营权抵押贷款”突破了目前《担保法》和《物权法》的规定;二是有别于全国部分地方，无论是何种情况，L县土地流转抵押贷款最高限额均加入50%的限制，体现较为谨慎的态度。
第五，在抵押权的实现上，规定成为抵押标的的土地承包经营权可以再次流转，并明确原土地承包经营权所有者有优先获得使用权的权利。与我国部分试点地区不同的是，L县对于抵押标的权利的收购主体并未作出明确限制，但规定其仅获得流转期间的土地承包经营权，不再享有其他权利。
第六，针对抵押人和抵押权人构建了一系列的风险分担与扶持政策。例如，县政府下发《土地承包经营权抵押贷款财政贴息实施意见》，给予农业项目贷款1年的贴息，政府承诺建立风险补偿基金，对土地经营权抵押贷款过程中因流转、担保、保险、贷款等产生的风险予以适当补偿。对于不可抗力造成债务人无法偿还贷款时，农村产权收储中心将对抵押物先收购、再拍卖，所得优先偿还金融机构贷款，部分剩余返还给债务人。计划由政府与经营业主按1.5：0.5的比例参与土地承包经营权抵押贷款保险。农业保险、抵押担保扶持和农村产权抵押融资风险基金的建立，给予土地承包经营权抵押贷款极大的增信。
第七，确定了主办行。政府有关部门与L县阳光村镇银行、邮储银行、L县农村信用联社签订合作协议，以保证抵押的有效和授信额度的充足。
可以看到，在L县土地流转抵押贷款制度建立和共同治理的契约内容中，政府均扮演着举足轻重的决定性角色，承担了政策制定、市场辅助、纠纷解决、风险扶持等多项职能，实际上为业务开展承担了制度背书责任，也正是有了政府承诺，土地承包经营权抵押贷款行为才具有可信赖性，业务才获得长足的发展。地方政府的主导和全程参与，很大程度上规范了土地流转和抵押行为，降低了金融机构的疑虑，使得短期内大规模的土地承包经营权抵押贷款可以得到迅速推广。
然而，土地承包经营权抵押贷款的实施是一项系统工程。在制度障碍突破后，除了有效的基础制度设置外，还有赖于与之配套的环境支持。L县在共同治理中构建的制度安排短期内取得了明显成效，很大程度上是政府推动的结果，市场究竟发挥了多大作用暂时还难以评估。
（三）产权与市场：土地流转中的金融交易约束
目前，L县的土地承包经营权抵押贷款行为中仍存在着金融交易约束，存在市场配套的约束。前文已经讨论过，L县政府承诺建立风险基金，采取贴息等手段对土地承包经营权抵押贷款进行风险兜底，如果没有风险的保障措施，金融机构开展此项业务的积极性必然大打折扣。我们认为，土地流转中的金融交易约束主要集中在土地承包经营权抵押标的的有效性上。
首先，土地承包经营权作为抵押标的存在政策性风险。制度的持续性使个体对他人的行为得以形成稳定预期。在我国，土地对农户有保障功能，强调社会保障功能的土地承包经营权应平均分配、定期调整、限制交易和抵押，而强调生产要素功能的土地承包经营权应当产权明晰稳定、规模经营、流转顺畅，自然也鼓励抵押。同时，由于我国人口众多，耕地保护占有重要地位，而基层政府政策性文件的效力来自于中央意图，但如果土地承包经营权抵押试点中一旦存在问题，或导致政策基础上的制度设计具有不稳定性，使金融机构参与土地承包经营权抵押的积极性有所降低，增加对农地这一抵押资产安全性的担忧，不利于抵押制度当事人实现合理的经济预期。 第二，土地承包经营权的经济收益较低。当前L县流转一亩土地的租金为800元左右，加上《担保法》限额担保规定，如果仅以土地承包经营权估值申贷，所能获得的贷款额度十分有限。同样，金融机构通过土地承包经营权抵押贷款业务所能获取的利息收入也很有限，加上价值评估、处置、管理等成本，并不符合成本效益原则。因此，在具体操作中，对土地承包经营权的评估价值还包括了其地面附着物，以及地面作物的未来收益权。由于地面作物的收益权属于动产浮动抵押的范畴，导致目前L县开展的业务实际上并不是完全意义的土地经营权抵押贷款。
第三，抵押物顺利变现存在障碍。在界定产权后，建立产权交易市场是产权制度的客观要求。当前L县的土地承包经营权抵押贷款还处于初期阶段，具有实验性质，土地产权流转平台具有明显的区域性特征，交易只能在小范围内进行，从而影响抵押标的的处置速度和内在价值。同时，考虑到我国国情，处置土地必然涉及政治和社会问题，或导致政府干预，一旦产生贷款风险，金融机构将难以通过变现抵押的土地承包经营权收回贷款。此外，当前许多流转平台还存在信息不对称、估价机制不合理、市场管理不规范等问题。例如，政府是信息发布主体，缺乏竞争性的中介组织，土地承包经营权价值的评估由政府开展，而估价的多少显著影响着可贷数额的大小，如果估值收费以标的评估值为基准，易造成寻租行为。
因此，土地承包经营权抵押贷款的核心焦点就在于目前它究竟是不是合格的抵押品。如果没有政府提供的担保、政府风险基金回购等兜底措施，金融机构能否接受土地承包经营权作为抵押品尚存疑问。据L县情况看，有两方面情况值得我们关注。一是L县开展土地承包经营权贷款业务的金融机构在进行项目筛查时，首要考虑的第一还款来源是项目本身的经营收益，而土地承包经营权抵押则排位靠后。二是L县某金融机构由于与政府部门对相关问题的纠纷，开展业务的积极性大幅下降。三是政府基金未到位，由此可以发现三方面问题，首先是政府政策的不确定性;其次是市场安排中的道德风险，比如，有了风险兜底，金融机构可能忽视信贷风险管理，贷款人可能产生逆向选择;第三是土地承包经营权作为抵押标的的有效性。实际上，金融机构在办理土地承包经营权业务，原则上均要求有相应的第三方担保或其他担保物配合，才同意接受土地承包经营权为抵押物，并向农业经营主体放款。
这一情况，在我国广泛存在。如江津模式中，贷款政府建立的担保公司向国开行担保，土地承包经营权仅作反担保;双流案例中，农投公司为贷款人提供的担保对贷款获批起到决定性作用;崇州隆兴模式，由崇州市蜀兴农村产权融资担保公司为借款人担保，财政出资设立农村产权抵押融资风险基金用于专项收购抵债资产。由此可见，几乎没有农业经营主体仅以土地承包经营权单独作为抵押标的获得贷款。在当前不完备的市场环境、市场配套和市场安排，共同决定了扭曲性的金融交易格局，金融机构的谨慎行为表明在土地承包经营权抵押贷款的运作中仍然存在着金融交易约束。但是，有些约束是富有弹性的，这或许是土地承包经营权抵押发展的机会所在。
三、土地承包经营权抵押贷款“L县模式”的启示
（一）明晰确权是土地承包经营权抵押的基础
不同的产权制度导致对不同主体的激励作用，进而影响资源配置效率。产权明晰是市场作用的基础，从根本上决定了交易的边界、规模和效率，如果没有对土地这一要素作出排他性产权安排，则不会存在市场规则。因此，明晰土地承包经营权的权利归属既是土地交易市场的前提，也是土地经营权抵押交易的首要步骤，对家庭承包经营权或流转得到的土地承包经营权进行确权登记，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据，L县大规模确权工作的目的就在于此。
（二）政府信用在短期内可促进土地承包经营权抵押贷款发展，但这种模式在长期内可否持续与复制仍需讨论
在“L县模式”中，正是政府的全程参与和其在共同治理中起到的作用，使得L县模式在短期内得到了有效推广，但这种模式下，政府承担了价值评估、过程监督、风险防范等各类交易成本，与仅有抵押权人和抵押人参与、由市场供需和有效竞争决定资源配置的成本相比，前者必然较高。从经济学角度考虑，这种发展模式是否具有持续性和可复制性仍需讨论。同时，政府承诺的风险扶持政策虽在短期内提高金融机构接受土地承包经营权抵押的程度，但这种忽视金融抵押运行规律的制度创新，长期内却不能从根本上解决土地承包经营权抵押业务对金融机构的有效激励问题，使得金融机构和贷款人易产生逆向选择风险，最终阻碍土地承包经营权抵押制度的自行演进。
（三）产权交易流动效率决定产权标的有效性
产权设立和流转有利于资源效率最大化，而物的交换价值是抵押权得以设立的基础，抵押权的实现要求完善开放的交易市场和配套的流转服务市场。总结商业银行青睐的抵押品，他们都具有便于登记管理、价格易发现，且保持稳定的属性，这类物品存在流动性较强的二级市场，这样商业银行可方便的处置抵押品。如果市场交易效率较为低下，则意味着商业银行处理抵押品所付出的成本就越大，这必然影响到抵押品的有效性。
（四）农地作为保障功能和生产要素功能的冲突需要解决
我国农村社会保障制度的变迁具有典型的路径依赖特征，某种程度上农村土地是履行社会保障职能的手段，国家和社会对农民的保障义务实际上由土地要素承担。当前，城市和农村不均衡的保障制度仍然存在，这种非均衡的供给直接导致政府在土地承包经营权抵押上的顾虑，那就是必须坚持土地的社会保障功能，防止失地农民生存基础被剥夺。从对L县土地承包经营权开展的基础因素分析看，该县统筹城乡试点使得农民获取保障大大增加，是其开展土地承包经营权抵押贷款时要考虑的重要因素。因此，要使土地承包经营权抵押顺利开展，就必须解决农民的保障问题，破解农地保障功能和生产要素功能之间的冲突。
四、相关建议
（一）进一步完善农村社会保障体系 政府要建立健全符合社会主义市场经济发展需要的、城乡统一的社会保障机制，解决农民社会保障问题，推进城乡统筹发展。之所以把进一步完善农村社会保障体系放在建议的第一条，主要原因就是农村保障体系的完善不仅降低了农民失地后的风险，还将有可能打消部分疑虑，使得土地承包经营权抵押在法律上开禁，以避免政策的不确定性，形成抵押当事双方合理的预期。
（二）进一步做好土地承包经营权确权工作
土地承包经营权确权需要投入大量的人力财力物力，同时农村土地具有零散、边界调整频繁等大量疑难问题，这需要发挥政府在土地承包经营权确权登记中的主导作用，发放土地承包经营权的权利登记及证书，建立起能被普遍接受的、权威法律表达的农村土地产权体系。
（三）进一步完善土地流转体系，科学合理评估土地价值
建立土地要素市场非常复杂，需要中介服务机构的参与和分工。扩大土地交易流转平台的信息覆盖面，通过提供相应的交易场所和充分的信息公开，发挥市场机制对资源的配置作用，使得承包经营权具有较高的流动性，为抵押权的实现提供场所和方式，规范流转行为。另外，还要科学合理评估土地，把专业机构估价作为土地承包经营权流转的必要环节，在基准地价标准统一的基础上，引导建立或科学引入专门的土地价值评估机构，为合理评估农村土地价值服务。
（四）进一步防范风险
一是根据保护农业生产的要求，加强土地用途管制，避免流转土地因利益改变用途，建立土地违规行为发现机制，保证流转土地用于农业生产。二是在土地承包经营权未成为合格抵押品时，适当补偿信贷风险，以增信的手段提高金融机构对土地承包经营权的接受程度，待条件成熟后，可逐步退出，发挥市场的作用。同时，积极发展农业保险，建立农业生产及信贷风险分担机制。金融机构也要建立以风险管理为核心的土地承包经营权抵押贷款管理机制，防范信贷风险。