邻避冲突在中国:问题与挑战
摘 要 邻避冲突的“样板戏”正在中国巡演，并多呈现出“无规则互动”的特征。究其原因，包括项目决策机制缺失多多、参与式民主举步维艰、环境公益诉讼制度姗姗来迟、官员追责机制不完善、环保部门的不作为。邻避冲突提出了政府该如何维稳的挑战。改变地方政府经济竞争的模式并进一步厘清权力和责任的边界、赋予民众更多参与本地治理的制度化机会、企业合规经营和积极履行社会责任，乃解决这一问题的关键。
关键词 邻避冲突 邻避效应 群体性事件
作者简介：刘芳雄，法学博士，中共上海市委党校第五分校（上海市经济管理干部学院）法学教研部教师，主要从事经济法学研究。
从2005年发生于浙江东阳的学界公认具有影响力的第一起环境群体性事件至2014年发生于广东茂名的PX项目事件，邻避冲突已经成为当下中国群体性事件的主要形式之一。值得追问的问题有：为何那些看起来手续合法、利国利民的建设项目如此得不到民众的认同，地方政府和民众之间的巨大分歧缘何而来？政府在信息公开和决策流程方面存在哪些明显瑕疵乃至违法之处？除了街头抗争，民众现行的合法抗争路径有哪些？类似的抗争事件何以一而再、再而三地上演？以街头抗争为主的环境社会运动会成为制度性变革的积极力量吗？以街头抗争的社会运动方式来追求环境目标在当今的中国意味着什么？显然，厘清邻避冲突的中国特色并探索相应的对策，已经成为中国必须直面的问题。
一、邻避冲突的中国特色
邻避冲突即因邻避设施所引发的冲突。其中，邻避设施常指那些政府为了满足公共利益、增进社会福利而兴建、但是却会产生一定的负外部性和潜在危险的设施。此类设施的周边民众，常会因此类设施可能危及人身健康或者影响财产价值而反对在自家附近选址或设置，并和当地政府发生冲突。作为一个从西方引进的概念，近年来，邻避冲突在中国日益成为现实，并凸显出“中国特色”。学界公认为，2005年发生于浙江东阳的受到污染侵害的群众多次群体上访所造成的冲突，乃具有影响力的第一起环境群体性事件。2007年发生于福建厦门的PX事件，则系邻避冲突的第一例经典案例。
无疑，邻避冲突所引发的社会运动有其积极价值的一面：扩张了中国人的环境意识，促使人们重新审视经济增长的代价，也唤醒了中国的地方意识和抗议精神。但是，更值得期待的是：在“无规则互动”的过程中，地方利益集团、地方政府、公民运动三方在博弈的过程中能够达成改良社会制度的共识，最终建立起环境治理的全面制度基础，形成政府、利益集团和民众之间的良性互动，从根本上解决当下中国面临的环境治理问题。
二、邻避冲突的原因
（一）项目决策机制缺失多多
客观地讲，引发邻避冲突的项目，至少在经济意义上，确实在一定程度上利国利民利当地。然则，何故一再遭遇当地民众的激烈反对？应该说，民众充分参与、知情并表达诉求方面的制度缺失当是主要原因。三十余年来，“发展就是硬道理”的逻辑大行其道，尤其是在那些经济落后、权利意识薄弱的地区，地方政府对于发展的渴望，更是异化为固泽而渔的冲动。但是，对于发展应该是谁的发展、应该由谁来评价发展的结果等问题，并没有给出一个正确的答案。现实的情况常常是：在有关引发邻避冲突的事件中，地方政府既是规则设立方，又是游戏参与方，更是相关项目的利益方；与此同时，作为最终必须承受项目引发的消极后果――污染损害――的当地民众，既非游戏规则的制定者，也非相关项目的谈判参与者，决策权、知情权和参与权“三权无一”。在此情况下，邻避冲突几乎成为必然的后果。因为，有谁能够接受这样的局面：官方声称的发展利益尚遥不可及，环境损害却已近在咫尺？尤其是，在经过多年的法治教育和市场经济的洗礼之后，民众的权利意识已经充分萌发，光凭“公共利益”一词，已难以说明民众无条件放弃自身的利益。
（二）参与式民主举步维艰
（三）环境公益诉讼制度姗姗来迟
（四）官员追责机制不完善
（五）环保部门的不作为
环保部门的印象，因为其近几年来的表现，在民众心目中大打折扣：在前些年，环保总局曾因掀起过一次次环保风暴而让人耳目一新。譬如：对大公司的违法行为进行严厉打击；对有违法行为的地方政府加以区域限批――在其在整改违法项目之前不批准其申报的新项目；藉圆明园违法工程召开听证会的契机，树立公众参与和民主决策的新风；推出绿色GDP的概念……但是，近些年来，环保部门的表现却让民众颇有不满。漠视公共利益、蔑视公众参与的众多（大型）工程，在环保部的默示纵容――放宽环评――之下，大行其道。
应该说，参与邻避冲突的民众，确实在一定程度上存在自身的“小算盘”。但是，在中国，把邻避冲突简单归因于“只顾小利益，不顾大利益”，既混淆了问题产生的真正原因，更不利于寻求问题解决的可行答案。尤其是，与西方国家不同，基于宪法所规定的结社权所受的实际限制，中国的邻避运动刻意回避组织分工。如此一来，民间与官方的对话更加无法有效进行，更不存在长期持续的动力和机制。应急性质的冷处理已经成为各地地方政府对待邻避运动的标准做法，使得邻避运动本应起到的的积极效果并不确定。
三、邻避冲突的中国式挑战
邻避冲突的中国困局，提出了一个独特的“中国式挑战”：在经济发展必不可少、民众对于公正的诉求日益强化的今天，一旦邻避冲突发生，政府该如何维稳？
然则，邻避冲突还是大量发生了，并给相关项目所涉的地方政府、企业均造成重大损失，最终形成学者所称的？“三输”局面：地方经济失去合法、合规的项目；审批机构的公信力遭遇挑战；公众抗争未得到更优的环保效果。
遗憾的是，当以环境诉求为目的的邻避冲突事件发生时，很多地方政府仍然使用“一小撮人”、“别有用心”、“不明真相的群众”等字眼来描述该类运动。这种描述在并不客观之余，也引发了社会更大的反感― ―这些字眼将事件参与者定位于错误的一方或者认为不理性的一方，同时也为地方政府滥用警力提供了借口。从推动整个事件朝良性的方向发展的目的来看，并不理智，也不理想，更不可靠。
四、邻避冲突的回应之道
纵观中国的邻避冲突现状，大量的冲突事件似乎证实了一个重要趋势的存在：中国的环境社会运动，正在发生从量到质的变化，正在从以前局限于少数精英的小圈子社会运动，加速演变为以普通社会大众作为主体的大规模社会抗争。自然之友的成立、厦门PX事件的发生及之后系列发生的邻避冲突事件，充分证实：在知识分子意识到了环境问题的严重性、市民社会意识到了环境抗争的必要性之后，中国社会已经到了制度变革、二次市场化改革的十字路口。