走向善治之城

摘 要 铜陵以减少行政管理层级、推行政社分开、重置强化社区、训导民主民治的社区综合管理体制改革实践，取得了很好的成效。重置和强化社区，培植了城市居民现代生活之根，减少层级、政社分开促进了政府城市治理的转型，推进协同共治则依法训导了居民自治意识和能力，是城市治理转型的勇敢探索，为城乡一体化社会建设与建设包容性城市现代治理体系，提供了成功的个案 ， 具有丰富的政治社会学意义。

关键词 铜陵改革 历史突破 政治社会学

作者简介：吴凯之，安徽行政学院研究咨询部副主任，副教授；方培虎，铜陵市委党校， 副教授；刘召先，安徽行政学院，讲师。

一、铜陵社区综合管理体制改革实验样本

铜陵城市社区综合管理体制改革的核心内容可以用“减少行政层级、推进政社分开、重置强化社区、训导民治能力、创新协同机制”进行概括。

（一）减少行政层级

铜陵社区综合改革肇端于铜官山区。作为老城区，铜官山区属于城市的腹地，区情复杂，工矿企业、行政事业单位集中，传统居民小区遍布，辖区面积36平方公里，户籍人口28万，常驻人口30余万，近80%人口属于外来人口及其次生代。随着城乡一体化和经济社会事业的发展，老城区的维修改造任务重、环境整治难题多，城区治理面临日趋复杂的局面。一方面国有企业改制以后分流下岗人员殛待解决的问题积聚，进程务工和经商置业的新型社会主体日多，城区的人口结构、社会组织分布、小区管理、公共事业建设面临更多需要协调的难题，另一方面传统街居制中的街道办和社区工作站，受其行政权力体制和资源配置方式的影响，无法应对日益繁重复杂的城市基层管理任务。为此，在市委统筹下，经过广泛调研，铜官山区委区政府决定以区为行政单元全面整体地推进街居制体制改革。

（二）推进政社分开

减少管理层级的改革涉及范围广，牵涉人事复杂，是调整体制的深刻改革。为实现改革目标，确保改革平稳着陆，铜陵一方面稳妥地调整分流人员到新社区，充分发挥街道办职工的积极性，人尽其才，才尽其用，另一方面统筹政府社会、推进政社分开、实行一揽子改革计划。改革的目标是节约政府行政管理成本，使城市治理的人、财、物资源发挥最大效益，实现符合现代城市发展的治理现代化转型，因此撤消街道办首先必须促进街居制体制中人力资源的重新优化配置，这大大增加了改革的积极性，弱化了改革的阻力，为推进政社分开，推动行政改革积聚了人心。

政府社会混同不清一直是街居制体制的历史困局，铜陵成建制地撤消街道办，首先面临的问题就是原先归属于街道办体制承担的政府与社会职能职责怎么办。为此，改革将减少层级和推进政社分开同步推进，实施一揽子解决计划。就是在撤消街道办之同时，重新归属政府职能与社会事权，对原街道办以及其社区工作站、居委会所承担的全部职能职责进行重新梳理，列出清单，加以区分，厘清政社边界。也就是分清政府职能和社会事权，将原街道办承担的协护税、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归回区直政府机构，而将一些社会事权划归到新社区。大力推进市场建设，通过改革初步实现了政府的归政府，社会的归社会，市场的给市场。改革着力探索政府职能部门与新社区新型工作议事协商机制，一方面编制政府职能清单，加大职能转变力度，建设服务型政府，另一方面，面向社区居民生产生活，在社区广泛推进公共服务事项“一厅一站式”服务，简化程序，便民利民，从而促进了政社分开，让社区居民得到了实实在在的好处。

（三）重置强化社区

（四）训导民治能力

为巩固《宪法》和城乡居民民主自治的社会基础，改善城市基层治理弊端，走出居委会困境，铜陵改革采取了一系列措施，以训导民治能力为核心，创新居委会自治组织结构体系，培育民众自治意识素质，激活社会发展活力。实施“1538”工程，即以居委会居民自治为核心，健全社区居民（代表）会议等5个自治组织，完善民主选举等3项自治制度，创新“楼栋自治”等8个自治载体；创新居委会组织体系，培育和扩大居委会自治空间；创建社区居民自主的矛盾调处机制，创新社会组织登记制度，将大力培育公益性、服务类社会组织和居民自主自洽的矛盾调处机制作为民主治理的重要工作；推进居委会阳光直选。这些大大增强了居委会的功能，培养了居民自治能力，促进了社会组织发育，巩固了民主自治的基础，丰富了社区居民自治的时代内涵。

二、铜陵改革的成效及历史突破

铜陵社区综合管理体制改革，取得了巨大成效，2014年，铜陵市统筹城乡发展，将郊区和铜陵县全部纳入社区综合管理体制改革的盘子里，扩大城乡居民社区服务均等化范围，推进城乡一体化社区建设。这就意味着铜陵不仅成为全国第一个整体撤消街道办，将城市四级管理改革为三级管理的城市，也意味着铜陵城乡一体化现代社区建设进入了一个新的阶段。铜陵改革有效地实现了三个历史性突破，解决了城市治理滞后于城市建设和发展的矛盾，为城乡一体化进程中的城市治理提供了经验。

（一）推进政社分开、突破了城市街居制的体制障碍

城市四级管理体制中的街居制，其体制困窘在于：一方面街道办既具有行政层级职能，又具有社会管理职责，这必然导致政府社会混同不清，另一方面行政权力过度集中，大量资源上聚，而大量事务却下沉，又导致行政层级过于繁复，而基层事务又无力应对的尴尬，这既消耗了行政资源，又约束了社区自治。铜凌改革成建制地撤销街道办，减少了一个行政层级， 节约了行政资源，优化了城市行政管理体制设置；推进政社分开，也加速了政府职能和服务方式的转变。这大大区别于全国其他城市尝试的在单个街道办内进行的街居制改革，破解了街居制体制困境。

历史地看，街居制为中国城市管理做出了重大贡献，为计划经济体制下政府管理城市社会，确保城市基层稳定提供了支撑。但本质而言，街居制体制又是全能政府在城市施政的体制设置。随着城市转型变迁的加速，城市政府面临一系列新情况与新任务，全能型政府已经无法适应城市发展对城市治理方式的挑战。其一是行政权力过度集中，导致城市基层社会行政化色彩偏浓，街道办处于政府与社会双重角色的尴尬之间，既是区直行政职能机构下放职能的办事机构，又是社区与居委会的管理者；其二是政府社会混同不清，造成政府职能与社会事权的混乱，这既消耗浪费了行政资源，又限制了社会活力。

铜陵改革在成建制地撤消街道办，破解了街居制体制的困境，也优化了行政资源配置，创新了城市管理的体制设置。撤消街道办，产生了从基层推动行政体制重组的效应，倒逼地明晰了政府行政职能，为服务型政府建设扫清了障碍。编制政府职能清单，将社会事权归属社区，在社区推进公共服务事项“一厅一站式”服务，有力地化解了街居制中政府社会混同不清的矛盾，为城市治理现代化转型奠定了基础。

（二）重置强化社区，缓解了社区自治功能不足的矛盾

在街居制体制约束下，传统的城市社区作为一个自治的场域，存在资源配置不足、自治功能衰弱、自治主体单一的历史困境，随着城市转型的加速，民生服务多样化诉求更加突出，各种矛盾化解任务日益繁重，街居制下社区工作站已无法适应城市治理转型的需要。一方面，街居制中的社区工作站本质上是街道办体制的补充，社区的组织结构、运行机制难以实现社区自治的主体功能，政府行政的强大干预通过街道办向社区各个要素延伸，另一方面，大量政府职能与社会事务又不断下沉到社区，而社区却因资金与人才资源的不足力不能支，从而使社区深陷泥潭，疲于应付。

铜陵改革以重组和强化社区为路径，创新了社区组织结构，优化了社区资源配置，丰富了社区作为城市基层自治场域的内涵，从而突破了社区建设与自治的历史困境。首先是重组社区，优化资源配置，强化了社区人才队伍。其次，创新和完善社区治理组织体系，创建居民自主的矛盾调处机制，建立代表工作室，发展党员等志愿者队伍，推广面对面服务，及时化解矛盾于肇端，让小区业委会、物业公司、网格、楼栋与居民邻里之间形成常态的交流沟通机制。再次，实施政府购买服务，培育社会组织，创造条件以让社会组织成为社区治理的新生力量；开展共v共建，让驻区单位与社区居民一道积极投身社区治理，重大的涉及社区相关主体的公共建设，召开听政会，让居民与驻区单位充分发表意见，参与决策。这些，极大地改善了街居制下社区虚弱化的局面，突破了社区自治的困境。 通过重组，社区公共活动空间面积大幅提高，管理运行财力明显改善，人才队伍得以强化。以铜官山区为例，改革前区属街道办有工作者569人，改革精简了其中的13.5%，人数减少了，但人才配置却向社区倾斜，直接为社区服务的人才却增加了。三社工作者专业化、职业化程度大大提高，为现代社区发展与更好地发挥社区治理作用提供了保障，而创新社区组织结构，也丰富了社区自治的内涵，促进了城市社会的协同治理。

三、训导民治能力、走出了街居制下居委会的困境

居委会作为法定的居民自治组织，是我国城市居民实现民主权利的主要载体，为城市管理和确保社会主义城市人民当家作主的地位，作出了奠基性的贡献。但无庸讳言，居委会在传统体制惯性和文化习惯作用下，也存在居民自治功能实现不够，居民自组织能力贫弱等弊端。一方面，居民自治意识与能力有限，另一方面行政干预难以排除，这导致政府管理往往存在“替民做主”而城市居民又往往太过依赖政府的现象。因此，引导民众依法享有和实现民主自治的意识、训练民众民主自治的能力，成为一大难题。铜陵社区综合管理体制实践进行了大胆的创新实践，突破了居委会的历史困境。

改革在重构社区中，坚持人民主体地位，在创新社区治理体系中，突出了居委会的功能。依照城乡居民自治的法律制度设计和《宪法》精神，全面推进居委会直选，实施阳光直选，推进居委会所有成员差额选配，社区居民以户代表身份直接参与选举，这大大扩大了居委会民主自治的影响，也教育了居民理性的民主意识。改革一方面创新了居委会组织体系，居委会设立民政事务、人口计生、综治维稳信访、市容卫生（文明创建）、社会保障和经济服务等专门委员会，推进居委会议行分设，另一方面在社区成立居民代表大会和议事委员会，依托楼栋、网格、群众性组织，推动协商民主，这有效地激发了居民自组织热情，训练了居民民主自治的意识与能力。

四、铜陵社区综合改革的政治社会学意义

政治社会学认为，一切政治现象都具有社会性，而社会现象也往往总有其政治性意涵。因此，从政治与社会关系角度考察，社会治理体制的变迁即意味着社会关系秩序的调整，而这必然也将促进公共权力结构的进一步优化。行政体制是当今中国政治体制改革的重要领域，在城市管理中，如何协调政府、社区与市民的关系，怎样建设三者之间的公共权威，优化城市治理各个要素的结构关系，已经成为转型城市治理的关键。如果说，在日益多元化的社会变迁中，“权利的分界、交换、议合等制度关系已成为秩序的主要合法性来源”①，那么，重构城市治理的权力结构，改变城市治理的政治与社会关系，已经日益成为我们面对的重要问题。从这一分析框架出发现，铜陵社区改革实践蕴涵了丰富的政治社会学意义。

（一）告别街居制为城市行政体制改革提供了的样本

“四个分开”的重点是转变职能、简政放权。但在这一改革的理论与实践积累中，有关行政管理层级的改革却鲜见有重大突破。我国省直管县体制改革试点取得了很多成果，但在城市政府管理体制设置的改革实践，整体撤消街道办，告别街居制的改革却很少。铜陵撤消街道办、减少管理层级的改革之举是一次全新的突破，为城市政府行政体制改革提供了一个崭新样本。铜陵告别街居制传统体制的改革，并非简单的革命，而是破中有立，革故鼎新。撤销街道办，减少行政层级，不仅节省了资源，强化了社区，而且巩固和扩大了城市基层民众的政治共识，有效缓解了城市社会累积的矛盾。

（二）再造社区共同体为城市治理现代化夯实了基础

“社区建设可以说是一种通过全体居民积极参与和充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步的过程”。在1955年联合国社会局旨在推进社区建设的一个行动计划中，将再造社区作为致力促进经济社会发展和居民参与公共生活治理的工作。但从政治社会学考察，社区作为人类生活的特定共同体更有着别样的守望相助、归属认同的意涵。也就是说，将作为共同体的社区引入现代城市生活，将为寻求社会的价值认同提供广阔空间。

在现代化城市化进程中，一方面正如滕尼斯所见，通过血缘、邻里、朋友关系而组成的传统社区在衰落，另一方面社会结构变迁中的人际疏离等城市病在蔓延，重建社区共同体成为人心所向。社区重建进入国家视野是现代化转型的必然。我国早在2000年就已经将现代社区引入了城市建设体系，但在街居制下，由于社区仍属于承接街道办相关下沉事务的组织，其作为共同体的存在形态有名无实，因此在城市现代治理中功能难得彰显。铜陵改革将社区组织创新和强化功能结合起来，面向民生、解决了街居制体制约束城市社区发展的矛盾，改革采取的建立居民议事组织、民主听证制度、面对面矛盾调处机制、推进共驻共建、打造“2881890”家政服务平台和 “315”生活服务圈等举措，再造了城市中的社区共同体，为强化城市包容性发展的价值认同提供了民意支撑，也为城市治理现代化转型奠定了社会基础。

（三）训导民治能力为城市走向善治培根固本

十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善中国特色的社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化。从政治社会学角度看，中国特色的社会主义制度包含了丰富的内涵，国家治理体系和能力也有其广阔的外延，其中依照《宪法》和城乡居民自治的有关法律精神，我国城乡居民自治制度作为中国特色的民主政治的基石，其在国家治理体系中的位置不言而喻。十八届四中全会明确指出，法治是善治的前提，因此，推进城乡居民自治，充分发挥居委会在城市治理中的作用，是城市走向善治的基础。但在街居制下，居委会民主自治面临诸多问题，其中主要有二：一是体制机制约束，一是居民自组织意识与能力贫弱，因此，改善居民依法实现自治的民主权利环境，引导训练居民民主自治的意识能力是一项艰巨工程。

铜陵改革顺应了城市治理转型的大势，也实现了党的城市建设主张。改革创新居委会组织结构、建设各种社会主体协同治理社区的机制、培育社会组织、推进居委会阳光直选、多方法并举训导居民自组织意识和能力之举，维护了人民利益，激活了社会各个主体民主治理的积极性，实践了中国特色的社会主义法治思想，夯实了党在城市治理的政治基石，为城市走向善治培植了民主之根，巩固了人民之本。