政策偏好与初中教育发展路径突围的分析
初中教育阶段是一个特殊的时期，有着承上启下的作用。然而，初中教育发展之路并不平坦，从重点中学的举办到完全中学的初、高中一体，再到九年制义务教育学校的小学、初中整合，初中教育阶段的定位在不断发生着变化，初中教育发展究竟何去何从，这已成为广大教师、学者以及管理者热切关注的问题。
一、对初中教育发展的关注与追问
(一)初中教育改革实践与远离理想目标的事实 事实上，对于初中教育阶段的研究和改革从未停止过。
从研究方面看，尽管有学者指出，初中教育受关注与重视的程度明显不及小学及高中教育，从研究的质量即全面性与深入性上来看，初中教育亦有所欠缺，但是，我们还是能够发现近五年来研究的关注点已有了悄然变化。例如:初中如何分流问题不再是讨论的议题，关于延长学制的讨论也基本销声匿迹，更多的话题集中于初中各个学科教学研究上，集中于学生的青春期和学业特殊需求的指导上，更突出的是从初中教育的属性、内生性规律的角度观察初中教育阶段的各种现象。这实际上表明:学者们更认同目前的初中教育己经具备了基础性特征，分流己经不再是主要任务;不再热衷讨论是否延长义务教育年限之类的问题，而把精力和研究角度更多地投向了学生发展、质量提升以及进一步认识并阐述初中阶段的独特价值上。
从实践上讲，以学校为主体的变革一直方兴未艾，初中的名校层出不穷。像杜郎口中学、洋思中学、东庐中学等很多名扬大江南北的初中校都属于穷则变，变则通的后发展类型，都是在不利情况甚至绝境中寻找、厮杀出突围的路径，最终笑傲江湖而一领风骚。这些学校的变革精神和积极求进的意识被同行们所称道，但是几乎所有学校学习的都是他们的奋斗精神，传奇校长和传奇学校的经验很难大范围开花结果。
如果说，杜郎口中学、洋思中学、东庐中学等学校的改革还是学校基于自身条件不断追求发展的自主尝试，那么，以政府为主导的初中建设工程类的初中教育改革也从未停止。
以北京市为例，2005年北京市开始实施第六轮初中建设工程，在政府主导、因地(因校)制宜、内涵发展、软硬件并举、资源统筹、均衡发展原则的指导下，初中建设工程关注一个目标，以三个方法推进。据有关资料显示，截至2009年，北京市初中建设工程的专项经费投入达106.5亿元，而在学校建设层面也取得了令人瞩目的成果，在整体改革发展中迸发出思想、积淀了文化、固化成经验，实现了初中学校整体办学质量和水平明显提高，均衡发展的程度基本得到群众认可的既定目标。然而，有学者认为，初中教育在整个基础教育学段中仍旧处于弱势，处于尴尬境地;也还有区域仍在制定进一步发展初中的振兴行动计划旧〕这些情况多少令人不解:拥有了这么多的研究、政府的大量投入以及传奇学校的探索和先进经验的初中依然薄弱、依然很尴尬?我们究竟应该如何判定初中发展的现状?初中发展未来之路究竟如何?
(二)进一步细致的分析
进一步分析我们可以发现，当前对初中教育发展的讨论大致分为三种类型。
一是基于数据的研究。例如:《从数据统计看江苏省初中教育之发展空间》《解构我国初中教育投入与产出省际差异的量化分析》等等。这些研究大多坚信数据统计是强大的力量，是一个简单便捷的、证据性的话语凭证，所以应用数据的说服性和感染力进行论证，并对数据以及数据意义进行分析，最终得到综合判断。这一类型的研究用数据说话，似乎己成为当前的显学。需要时刻警惕的是，并不是所有的数据都有着实际的意义，正如有学者指出的那样，统计学的能力只有放在思想能力的基础上，才能如虎添翼。
二是基于学理的研究。例如:《初中教育的属性矛盾及其解析》《遵循规律:初中教育特质的有关思考》等等。这类研究坚持初中教育阶段是一个特殊教育阶段，有不同的属性划分，初中的发展需要研究自身规律，才能更好地进步。这几乎秉承着初中教育有无可比拟的特殊性和复杂性的思路，隐含的逻辑是，初中阶段应独立设置，而现实中初中的特殊性和复杂性未受到相应的重视，所以表现出弱势。
客观地讲，学者们的研究是在不断深化的。然而，理论研究的深入并不等同于政策调整，或者说，理论研究如何转化为可行的政策实际上是一个长期存在的问题。学者们的多数政策建议都是在教育自身逻辑框架基础上形成的，较为重视建议在理论框架内的严谨性，较少关注可实施性或是否能够被有效执行。鉴于此，有学者认为理论本身不足以直接影响政府的政策，正如宏观经济学家并不天然具备合适的政策建议能力，微观经济学家不能随便担任大公司的CEO一样。
三是基于教学改革实践的研究。这一类型的研究一直十分活跃和丰富，例如:《构建初中数学作业设计框架，提高作业设计和评价品质》《初中数学课程内容分布的国际比较研究》等等。有学者犀利地指出:尽管场面热闹，词汇模式众多，但成效甚微。实际情况究竟如何呢?我们很难用几句话回答，但《天龙八部》中有这样一段小故事:鸿摩智精通少林七十二门武功，于是到少林寺挑战。少林寺大哗，因为对于大多数人而言，穷尽一生精力练成一门武功也就不容易了。正在大家慌乱的时候，虚竹和尚走来说:这位师傅的底子是小无相功呵。一言既出，鸿摩智落荒而逃。因为虚竹和尚看到的并不是鸿摩智的各种招式，而是他的武功底数:内功。这个小故事启发我们追问:当前的学科改革改的是内功还是招数?表面看，学科的教研热热闹闹，模式也层出不穷，尽管招式繁多，但是实际内功还是:初一年级重视学科衔接，具体招式多为小步子、多反复、重方法等。提高初中生综合素质是学校、社会的共识，但是由于在最终的监测上并没有相应的内容，判断的刚性指标还是考查知识掌握情况的分数，致使一些学校所做的调整和努力也难以维系和收到长效。众所周知，上海市的P ISA(国际学生评估项目)测试结果在知方面遥遥领先，而在能、知识应用方面还有很多的功课要补足。这也恰恰说明，在多年的课程改革中，我们对招式的改动恐怕还是更多一些。
可见，关注初中、发展初中，还需要进一步的研究和探索。
二、观察初中教育发展的一个视角:政策偏好
在制度分析理论中，政府偏好被看作是制度变迁的一个重要变量。虽然价值观源于特定的背景，影响着政策的偏好，在很多时候，价值观和偏好对制度的运作和变迁产生影响，但反过来，价值观与偏好都不断被制度塑造着。纵观基础教育政策发展的路线，不得不说，初中阶段制度发展、现实中的顺利与否直接与政策偏好相关。
(一)什么是政策偏好
至今为止，政策偏好还没有一个确切的定义，但是学者们大都倾向于政策偏好就是政府为了满足某种利益最大化的需要而表现出来的期望或预期。利益最大化，既可能是政府自身利益的最大化，也可能是至少在形式上由政府来代表的公共利益的最大化。无论政府所公开宣称它为的是什么，还是政府实际所做的又是为了什么，总之，每一种政府行为(比如公共政策)，都无一不刻上偏好的烙印。按照美国政治科学家托马斯戴伊给出的定义，公共政策乃是指政府选择作为(to do)与不作为(not to do)的事项，因此，在分析公共政策时，我们不得不去分析政府真正在做什么，为什么这么做。
受制于社会公共问题的多样性和资源稀缺等因素，不是所有的公共问题都能够得到相同的关注。究竟什么样的公共问题将会引起政府的重视从而进入议事程序，客观上形成轻重缓急的次序安排?政策偏好就是政府的一种价值排序，它直接导致了政府选择做什么或者选择不做什么。
(二)初中教育政策制度中的显示性政策偏好
无论是公民个人的偏好、不同团体的偏好，还是决策者的价值倾向，都要经过系统的内部转化，通过制度才能体现为政策偏好，所以我们首先要做的基础性工作就是要描述和分析初中政策制度的产生、发展，并解释制度变化的实际过程，而这一梳理离不开整个基础教育的发展路线。
总的来讲，在改革开放以后，基础教育的办学政策制度遵循投资与管理由一元到多元，由集中到分散，所有权与管理权日益协调一致和统一的变迁路径。从阶段上讲，改革开放后大致可以分为三个阶段，即:统一领导、分级管理时期(1978-1985年);三级办学，两级管理时期(1985-2001年);地方政府负责，分级管理、以县为主体制的形成(2001年至今)。我们无意于独立描述这个发展的过程，而是更着意于这个发展过程中初中教育政策制度及其显现出的政策偏好。具体来讲，它呈现出两个明显特征。
第一，国家中心。
1978年，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》，要求要切实办好一批重点中小学，以提高中小学的质量，总结经验，推动整个中小学教育改革的发展。1980年，教育部又召开了全国重点中学工作会议，讨论并修改《关于分期分批办好重点中学的决定》，随后颁布了此决定。推进十年后，90年代末出现了一场对要不要办重点学校的激烈争论，讨论的核心问题是:所谓重点学校的高效益是重点学校的功劳还是优秀生源本身的作用?一个民族的发展是依赖于少数的精英还是依赖于全体国民整体素质的提高?重点学校是在起一种示范作用还是在起一种剥夺作用? 按照教育部发言人的说法，建设重点学校这一思想实际源于抗日战争和解放战争中的集中使用人力、物力的思想，就是在资源有限的条件下，一切以国家利益为最高准绳，统一配置资源，抓好重点工作，带动全局。由此可见，重点学校建设的政策偏好体现着以国家为中心的特征。
1999年，教育部颁布《积极推进高中教育事业发展的若干意见》，提出高中阶段的教育要与初中规模相适应，由此提出了初、高中分离。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》再一次强调了初、高中分离的要求。此后，各地大范围地开始了示范高中学校的建设工作。
如果说20世纪90年代末的讨论反映着对教育公平的追问，致使政府不得不考虑价值取向的重新厘定和政策偏好的调整的话，那么，这两个文件实际表明了政府经过公平与效率的价值观博弈之后，偏好明确转向了高中教育阶段。
我们知道，基础教育的发展深深嵌入在复杂的社会经济、政治、文化的网络中，是这些因素的复杂互动的结果。如果再扩展一点视野，我们就会发现，这个时期正值国家为解决内需不足、消费投资疲软而进行了大规模的高校扩招。由此，我们不得不说，任何一项政策都是选择的结果，服从着国家中心的意志，形成不同的制度安排和发展路径。在这一变化中，由于高等教育的备受重视和规模扩张，带动了与高等教育最为紧密的高中教育的制度变化，相应地影响了原来的初中制度体系。更要指出的是，基础教育并未成为国家的优先选择，而初中阶段在基础教育菜单中也从未有过优先地位。
第二，分权制。
1978年，教育部颁布《关于试行全日制小学暂行工作条例》和《关于试行全日制中学暂行工作条例》，这两个条例规定，全日制的小学与初中由县(市辖区)教育行政部门统一领导和管理。基础教育的投资体制实行以块块为主的政策，教育经费由中央政府和地方财政切块安排，地方政府成为负担基础教育经费的主要力量。
1985年，《中共中央关于基础教育体制改革的决定》提出了中国基础教育体制全面改革的战略目标，并明确了将发展基础教育的责任交给地方，有计划、有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。在此基础上，1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，确认了延续至今的中国义务教育治理的基本结构:三级办学，两级管理，即实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。
1993年，《中国基础教育改革和发展纲要》进一步提出增加基础教育投资是落实基础教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对基础教育的投入，确保基础教育事业的优先发展。《纲要》还提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例。
1994年的分税制改革和2000年的农村税费改革使得乡村一级的地方政府更无力承担对基础教育办学的投资重任。在这种背景下，2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对基础教育办学政策进行了重大调整，义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的办学政策。义务教育投资活动主体的重心从以乡为主向上调整为以县为主。
责任分担显示出基础教育体系中的政策偏好，直接影响了资金方向、资源配置。从上述简单的过程描述可见，中央政府负责制定教育政策和规划，并不实际支付或者很少支付教育经费，那么其教育功能只能是构想性、筹划性和指导性的，而县乡实际的支付行为才使教育功能有了实际意义，这个实际意义随地方能力不同而迥异。在这样的分担过程中，小学阶段由于是基础教育的起始阶段而备受重视，高中阶段则因是基础教育的终结阶段和考试的高利害性而成为关注重点，而初中阶段从来就没有成为资源优先配置的对象。不仅如此，在资源有限的条件下，对初中进行投资还可能是造成财政困难和负担的潜在因素。因而初中阶段在资源配置方面长期处于弱势，日积月累就形成学者们、校长们所说的豆腐腰状态。
综上所述，在历史上发展的不同时期，初中政策安排是否变化，取决于政府偏好对制度变迁的看法与预期。初中政策或者制度在新旧之间实现变迁，实际上是政府偏好发生变迁的过程。国家中心与分权制的偏好显然是理解初中教育发展的积弱的根源，而偏好的变化正是改善初中教育发展的前提和基础。