利益相关者组织:析高职办学体制机制的创新路径
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论文摘要：高职教育体制是一个由高职教育行政体制、办学体制和内部管理体制三个子系统组成的有机体。当前我国高职教育体制误区是政府化两级“科层制”行政体制，弱化了办学效率；国家为主体的单一办学模式，阉割了办学活力；行政化和半封闭化的办学格局损害了办学势能。高职院校是一种典型的利益相关者组织，现代高职院校制度的设计就是建立一种各类利益相关者共同治理的模式。高职教育体制改革的关键是建立现代大学制度，重点是在现代大学制度总框架下根据利益相关者原则在行政体制、办学体制和内部管理体制方面进行突破性地改革，即遵循现代大学制度，构建政校企利益相关的现代职业教育管理体系；遵循利益共赢原则，重构理性化、扁平化新型高职教育行政体制；遵循办学主体多元化原则，创新利益相关者共同治理的高职办学体制；遵循利益驱动与制约原则，建立去行政化、企业化运作的高职内部管理体制。
论文关键词：利益相关者；高职教育体制；行政体制；办学体制；内部管理体制；误区；路径
作为我国高等教育的一种类型和重要组成部分，高职教育在调整经济结构、提高劳动者素质、加快人力资源开发、促进劳动就业等过程中起着重要作用。但是，由于历史与现实的诸多因素的制约，高职教育仍然是中国高等教育体系中的薄弱环节，面临着正如教育部副部长鲁昕所说的社会需求旺盛与有效供给不足、规模能力提高与结构质量不尽合理、就业能力提升与社会吸引力不强、公平教育目标与有效的政策措施缺位等急需解决的矛盾，而高职教育强劲发展与体制机制创新不足的矛盾是其中一对基本矛盾。我国高职教育发展了20年，与世界发达国家相比，尚存在一定差距，反映在体制上，主要是尚未建立起各方利益相关者间的利益对话机制与分配机制。体制改革与创新是高职教育发展的根本动力。
一、高职教育体制构成要素
从管理学角度看，体制主要涉及制度体系、组织体系、管理体系三个系统的衔接与相互作用，是一个由此三个子系统密切互动的有机整体。教育体制是教育机构与教育规范的结合体、统一体，由教育的机构体系与规范体系辐合组成，主要表现在教育主管部门如何规划、管理、评价学校及各级政府和各级各类学校关系的处理。高职教育体制就是为实现高等职业教育的有效运作而设置的高职院校的组织构架、运作权限、运作模式及其相互关系，体现为高职院校管理的各层面、不同群体间的利益分配与再分配及其相互作用关系。
高职教育体制是一个由高职教育行政体制、办学体制和内部管理体制三个子系统组成的有机体，行政体制是国家为有效行使对高职教育行政管理而进行的机构设置、责权划分及管理运作模式和投资方式的制度设计，体现政府和高职院校间行政关系的规定性。我国现行高职教育实行中央和省、直辖市、自治区两级管理，省、直辖市、自治区级政府管理为主和高职院校内部垂直管理的两级“科层制”集权式行政体制。办学体制是指在国家基本教育法规定的原则指导下办学主体组成形式及其权利、义务关系。高职教育内部管理体制是实现高职院校内部有效运转的管理模式和运行机制的集合，是人事制度、干部管理、专业设置、课程建设、教学运行等制度的设计与优化。
二、当前我国高职教育体制误区
20年来，我国高职教育实现了跨越式发展，但由于高职教育起步晚发展快，其管理体制与发展模式出现了一些难以适应高职教育快速发展的问题。这些问题主要表现在办学方向不明晰、办学定位不准确、人才培养层次单
一、办学特色不鲜明、内涵发展不深入、办学经费投入不足、政出多门条块分割、校企合作动力匮乏等方面，直接反映出高职体制上的缺陷。
（一）行政体制：政府化两级“科层制”学校管理态势，弱化了办学效率
我国高等教育管理体制经历了中央集权、权力下放分级管理和统一领导、分级管理等阶段，1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》的颁布标志着“统一领导、分级管理”教育行政体制的确立。我国现行高职教育实行的就是中央和省两级政府管理、省级管理为主的“统一领导、分级管理”的两级“科层”体制，具有以政府行政行为为主的纵向命令性、约束性特征，呈现出自上而下垂直行使政府指令的态势，教育主管部门与所属院校间是领导与服从、指令与执行的关系。高职院校从学校设立、招生计划、学制规定到专业设置、经费投入、教学活动的开展等，都必须遵循主管部门的行政指令。按行政流程行使职责的运行机制势必削弱甚至切断了高职教育与市场和经济社会的联系，高职院校办学主体地位难以体现，制度创新的空间陷于逼仄。主管部门的基于行政思维的有限理性、政府对高职教育的统一性规定与区域经济社会的地域特征、学校基于教育思维的个体差异性形成了尖锐矛盾，加剧了资源配置的失衡和高职院校间的非良性竞争。
这种政府管理模式还表现为高职院校内部管理上的严格的科层管理特征。教育管理体制，就其本质体现为权力和资源在利益相关的不同利益群体间的分配及其相互作用关系。这种分配的模式和作用关系，即构成权力结构。“科层制（bureaucracy）”又称理性官僚制或官僚制，由德国社会学家马克斯·韦伯提出。韦伯指出，科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，是特定权力的施用和服从关系的体现。[2]然而，在我国高职教育管理中，科层制组织结构往往呈现出权力过于集中、机构重叠、责权不分和组织行为适应性和灵活性的缺失等问题。这种金字塔式科层制组织结构的典型特征是管理幅度小而层次多、机构重叠、环节繁琐、权力过于集中、官本位严重、外部反应迟钝而活力匮乏等，严重偏离高职教育人才培养目标和教学过程的实践性、开放性和职业性要求，与现代大学制度更是相距甚远。 "
（二）办学体制：国家为主体的单一办学模式，阉割了办学活力
我国高职教育践行的是典型的政府办学、国家主体的体制，国家和各级教育主管部门承担了举办者和管理者的双重角色，社会力量办学规模小、基础弱、发展不平衡，夹缝中艰难生存。单一的办学体制直接导致高职教育发展僵化和活力匮乏。
投入体制上，以政府办学为主的投资渠道的单一与逼仄是高职教育长足发展的严重障碍。尽管20年来我国高职教育投资体制逐步开始由政府单一化投资向政府、社会、个人多元化投资渠道发展，但政府财政拨款依然是高职教育办学经费的主要来源。这种明显的计划经济体制严重脱离市场经济发展的多元化要求，难以解决高等教育大众化对优质高职教育资源需求与教育经费短缺之间的尖锐矛盾，造成大量可利用的社会资金的闲置和教育投入严重短缺，一定程度上阉割了办学活力。
（三）内部管理机制：行政化和半封闭化的办学格局，损害了办学势能
当前我国高职教育正处于由规模扩张向内涵发展，由高等教育的一个低层次环节向高等教育的一个新兴类型转变的时期。在此过程中，高职教育行政化和半封闭化的办学格局及其经验式、粗放化的管理模式与开放式办学趋势发生了激烈冲突，损害了高职办学的势能（potential energy）。
管理重心垂直化。管理组织结构的科层化倾向导致权力过于集中，垂直化的组织结构形成管理的封闭与半封闭态势，管理重心难以下移，难以建立起有效的现代大学内部管理制度。
办学定位模糊化。办学定位同质化，主要表现在高职与普通高校、高职与中职和同类高职院校间错位发展不明显，“千校同构”倾向严重，造成资源浪费和特色模糊。同时，专业与课程设置非理性化，专业设置和社会需求的衔接不够紧密，课程结构和人才培养目标结构不尽吻合，不能真正做到因行业设置专业，因岗位设置课程，缺乏深入的市场调研和严格的科学论证，缺少特色专业，没有形成适合自己要求的课程体系、教材体系和教学内容设计。
校企合作表面化。未能建立起有力的财政、政策支持和校企合作长效动力机制，校企合作在实际操作中形式单一，难以实现专业建设、课程建设、课题开发、资源共享等方面的深度合作。
三、高职教育体制创新路径
高职教育体制改革是一个全方位的系统工程，其关键是必须建立起基于利益共享机制的现代大学制度，重点是在现代大学制度总框架下在行政体制、办学体制和内部管理体制方面进行突破性地改革，以建设一个行政体制理性化、扁平化，办学体制复合性、多元化，内部管理机制去行政化、企业化运作的新型高职院校。
（一）遵循现代大学制度理性，构建政校企利益相关的现代职业教育管理体系
政府化两级“科层制”行政体制、政府投资的单一化办学体制、行政化和半封闭化的内部管理机制是制约我国高职教育取得突破性发展的制度性瓶颈。在这种权力意志笼罩之下的高职教育制度框架内，机构叠加和制度真空双重现象并存，权力越位和权力缺位的体制错位现象同在，非理性的制度安排窒息了大学精神，扼杀了其创新的生命，高职院校沦为权力附庸，丧失了管理自主权和运行主体性。在这样的制度安排下，学校堕为官场、名利场，唯独不像学园、精神家园。高职教育体制改革的关键是必须建立起现代大学制度，改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系，建立健全政府主导、行业指导、企业及其他社会力量参与的办学体制机制，创新政府、行业及社会各方利益相关者共同分担职业教育基础能力建设机制与校企合作长效动力机制。
国务院办公厅于2011年3月印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，一批改革目标明确、政策措施具体的教育改革项目完成备案程序，标志着国家教育体制改革试点工作全面启动。《通知》明确了专项改革试点十大任务，作为深化教育体制改革的突破口，其中包括改革高校办学模式，深化教育管理体制改革，探索政校分开、管办分离实现形式，建立现代大学制度。高职教育的现代大学制度就是通过改革高职教育行政管理方式、投资体制，实现办学、投资多元化，学校自主办学，深化学校内部管理体制的改革，激发高职办学主动适应经济社会的内在活力，形成政府、企业、学校三者之间的新型互动机制。
高职院校隶属于高等教育范畴，由于高职教育在中国兴起的时间较晚，起点较低，现代大学制度和大学精神的匮乏是遏制高职院校长足发展的一个致命问题。建立现代大学制度，从整体上形成大学制度体系，牵涉到高职教育内涵发展与可持续发展的后劲养成。面向社会开放办学，为区域经济社会发展服务，是现代大学制度应有的基本内涵，应该在政府的宏观指导下，逐步实现高职院校作为民事权利的独立法人的自主办学；要充分发挥高职教育服务区域经济的功能，面向社会灵活办学；现代大学制度体现在高职院校内部管理上主要是治理结构和治理关系协调发展问题，要在现代大学制度原则指导下，理顺内部治理关系，创造优秀校园文化，提升运行质量，促进管理现代化，实现依法治校和科学办学。
（二）遵循利益共赢原则，重构理性化、扁平化新型高职教育行政体制
高职教育体制改革的突破口是创新管理行政体制，建立高职院校发展的良好的行政体制环境，也就是改革指令式行政管理体制，遵循利益共赢原则，按照教育与社会发展规律，重构有利于高职发展的高职教育新体制，逐步建立起在国家教育主管部门领导下，政府统筹、分层管理、地方为主、社会参与、重心下移的理性而扁平化的高职教育行政体制，形成学校自主办学、自我发展、自我约束机制，变政府由对学校的直接行政管理向更加注重运用规划、拨款、立法、政策指导、信息服务等宏观调控转变。
实现政府职能由行政领导到统筹服务的转变。加强政策疏导、过程监控和评估，实现政府职能由行政领导到统筹服务转变，充分发挥政府主导作用，将高职院校纳入经济和社会发展的总体规划，统筹协调经济社会发展对高职办学层次、类型结构和办学规模的要求。 "
实现高职院校由被动受控到自主办学的转变。改革政府化两级“科层制”行政体制，打破政府统得过死、统得过细的局面，把办学自主权还给学校。一要赋予学校自主专业设置权，高职院校可根据区域经济社会现实需要自行设置专业，不受现行专业目录和审批程序的限制；二要赋予学校自主招生规模计划权，实现高职院校自主招生；三是赋予学校独立人事管理权，学校可根据办学特点和自身发展需要自主核定编制、确定分配制度、评聘专业技术职务，不受相关政策和政府审批程序的限制。
建立多头合作的高职教育行政管理体制。基于高职教育的多主体性、多层次性与管理职责的分散性，应建立归口管理和协调发展相结合，教育行政、咨询服务和行业协会相结合的行政管理体制。
(三)遵循办学主体多元化原则，创新利益相关者共同治理的高职办学体制
20世纪60年代，斯坦福研究所首先提出利益相关者(stakeholder)概念。在此，利益相关者是用来表示与股东相对，与企业有密切关系的所有人。利益相关者理论认为，“对企业来说存在这样一些利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法存在”，任何一个组织的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，组织追求的应该是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某一个体的利益。“利益相关者”在制度变迁过程中的冲突和制衡共同决定了制度变迁的矢量方向和运行效率。用利益相关者理论观照我国高职教育，高职院校作为与经济社会发展联系最为紧密的一种高等教育类型，就是一个典型的利益相关者组织，高职教育办学系统就是一个以高职院校为中心的利益相关者的利益同盟。高职院校制度的设计就是要建立一种各类利益相关者基于共同的利益诉求共同治理、合作发展的模式。与其他类型高等院校不同，高职院校治理不仅要充分调动政府、学校管理者、师生等参与力量，而且要充分利用行业、企业和其他一切有效的社会资源深度参与办学实践。从利益相关者视角探讨高职院校治理，对推动现代高职教育体制创新具有重要意义。现代高职教育制度设计就是要基于利益相关者共同的利益诉求和行为取向，以实现所有利益相关者的利益共赢为基本原则重构高职院校各方利益相关者间的关系，主要包括政府与学校、社会力量特别是企业与学校、学校与学校间及高职院校内部的各种利益，深入探究各方利益相关者与高职院校间利益诉求的性质与特点。
利益相关者共同的利益诉求和行为取向分析是现代高职院校体制创新与制度设计的基础，利益相关者共同治理高职院校的机制构建是现代高职院校体制创新与制度设计的核心。要基于利益相关者利益分析，探索办学体制的多元复合与多种可能性，通过积聚各种社会力量参与办学，形成办学主体多元化，实现政府、行业企业以及社会各界多元投入、合作共建的新体制。政府不再是单一的办学举办者，而是与相关行业、企业及其他社会力量共同作为举办方以股东的形式参与办学，实现利益共享、责任共担。
(四)遵循利益驱动与制约原则，建立去行政化、企业化运作的高职内部管理体制
现代大学制度下的高职院校内部管理实际上就是要建立起协调和制约利益相关者之间的利益链条，即建立利益相关者之间互相均衡的利益机制，构建各方利益关系的相互依赖和制约，以保证其在共同的利益驱动与制约原则下的科学运行。基于此，高职院校必须摒弃传统管理模式，引入现代大学制度，建立各方利益相关者的利益对话机制，实现依法治校、科学管理，采用去行政化、以市场为导向、充分反映各方利益相关者利益诉求的现代管理体制，提高管理决策水平，构建科学、高效、充满活力的内部管理运行机制。
建立科学的办学定位系统。办学定位是指学校发展所要达到的质量目标，包括确定办学层次、服务面向、发展方向等。在办学层次上高职院校培养的学生，应该是与我国目前正在进行的产业结构转型和高等教育由精英教育迈向大众化教育相适应的具有一定基础理论、较强的动手实践能力、较高的职业道德素质的面向基层、生产经营服务一线的中高级职业技术应用型人才；在服务面向上，高职教育应以培养目标的职业定向性和教学内容的实际针对性而获得社会的认同；在发展目标上，要积极拓展与地方政府、行业组织、基层企业的合作，加强与区域经济社会的互动发展。通过科学和准确定位，找准定位区间和发展空间，针对区域经济和社会发展需求，优化专业布局，灵活设置课程，做到专业设置和社会需求的紧密衔接，课程结构和人才培养目标结构的高度吻合。
建立高职院校董事会制度。高职院校应在股份制办学基础上，由举办方基于利益对话组建学校董事会，政府、行业、企业及其他社会力量均作为举办方之一参与学校决策与管理，董事会议决定所有重大事项。实行董事会领导下的校长负责制，取消校长官本位背景下“科层制”行政级别，校长不再由上级教育主管部门任命，而由董事会根据学校事业发展需要聘任。各方利益相关者向董事会派驻董事，依照股份拥有相应话语权。吸纳高教管理专家和教师代表参与管理，以体现教育投资的专业性和决策的民主化、科学性。按照现代企业管理模式管理学校，在董事会的基础上成立监事会，对学院办学活动进行监督。
建立精简高效的内部行政管理体制。解构我国高职院校现行金字塔式“科层制”的内部管理组织结构，重构理性化、扁平化的内部管理组织，完善校系两级管理，权力重心科学下移，强化职能处室市场化功能，精简上下对口的事务性部门。改变以行政管理系统为中心的局面，建立专家评议委员会，提高学术在专业发展中的地位。实现后勤社会化管理。
建立产教结合和社会参与的多元合作办学机制。建立政府、行业、企业和学校的良性互动机制，加强政府对校企合作工作的宏观调控、监督管理和统筹指导，政府各有关部门通力合作，推动校企合作不断向科学化、规范化、高效化方向发展。建立起校企合作办学的良性组织机制和运行机制，设立由政府主导的校企合作管理机构，协调、监督学校和企业的行为，并通过建立校企合作的动力机制，调动企业行业办学的积极性，保证双方的合法权益，推动校企合作可持续发展。加强高职院校内涵建设，提升为企业服务的“势能”，如为企业提供优秀毕业生、为企业培训职工、为中小企业进行技术推广和技术服务等。
建立职员制和岗位管理、绩效分配人事制度。按照“按需设岗、择优聘任、严格考核、合约管理”原则，实行职员制和有限期聘任制，建立绩效分配制度，以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬，实现“身份管理”向“岗位管理”、资格评定向岗位聘任、指标控制向结构比例制约的转变。通过制度创新，营造竞争优势，以保持干部队伍活力，促进教师合理流动，优化师资结构，激发教师的主动性与创造性。