浅谈教师权利的二重性——公民权与教育权

论文关键词：教师；权利；公民权；教育权

论文摘要：教师是履行教育、教学职责的专业人员。确定教师权利需要从教师作为普通公民和作为教育者两个方面出发来加以理解，教师的教育权在教师权利中具有身份的专属性。当教师享有的公民权和教育权发生冲突的时候，教师的教育权是处于第一位的。

教师权利保障问题在依法治校这一学校管理的时代课题下，更应该给予充分的重视。忽视教师权利的教育是无望的教育，忽视教师权利的改革是无望的改革；只有教师的主体性和创造性得到充分发挥，才能把新的教育理念落到实处，才能培养具有主体性和创造性的学生。

一、教师的内涵与教师的范围

教师是一门古老的职业。我国唐代韩愈在《师说》中曾有“师者，所以传道、授业、解惑也”的千古名言，这概括了教师的广义含义。也就是说，凡是给人在某种知识或技能方面以提高和促进的人就可以被认为是教师。狭义上的教师定义则指：具有教育教学专业资格证书的、履行教育教学职责的专业人士。现代社会认为教师是“学校中传递人类科学文化知识和技能，进行思想品德教育，把受教育者培养成一定社会需要的人才的专业人员”。1966年联合国教科文组织与国际劳工组织联合发布的《关于教师地位的建议》指出：“教育工作应被视为专门职业，这种职业是一种要求教师具备经过严格并持续不断的研究才能获得并维持专业知识及专门技能的公共业务。”

根据1993年颁布的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)和1995年发布的《教师资格条例》的有关规定，从法律意义上看，“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”。这就是教师的法律概念。教师的法律概念给我们揭示了教师的两个重要特征：一是教师的身份特征，即教师是履行教育教学职责的专业人员；二是教师的形式特征，即教师必须任职于学校或者其他教育机构。二者的结合才构成具有特定法律含义的“教师”。主要包括四种对象：第一种，指经费由国家负责、面向社会的各级各类学校及其他教育机构中的教师及教育教学辅助人员；第二种，指由某一行业系统拨付经费的各类学校和其教育机构中的教师和教育教学辅助人员，如企业、军队所办的学校和教育机构；第三种，指自收自支社会办学和民办公助的教师及教育教学辅助人员；第四种，指直属于某一国家机关、实行行业管理和待遇标准的学校和教育机构，如公安、法院系统的教师和教育教学辅助人员。

二、权利的内涵与教师权利的界定

(一)权利的内涵

权利是包括多种因素、具有丰富内容的概念。《中国大百科全书》将权利定义为“权利是法律对法律关系主体能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应不做出或做出一定行为的许可和保障”。也有学者认为权利是“公民在宪法和法律规定的范围内，以作为或不作为的方式取得利益的行为”。还有人着重从内部和外部的关系、权利的法律功能和社会价值的角度，把权利解释为“规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。我们认为所渭权利是指社会关系主体能够按照自己的意志以作为或不作为的方式，以及要求他人相应不做出或做出一定行为的方式，实现一定利益的许可和保障。简单地说，权利是受某种权威认可和保障的利益，这种权威主要是法律的权威．但也包括政党等社会组织的、道德或宗教等其他形态的权威。权利有广义和狭义之分，广义上的权利与人权之义相同，狭义上的权利主要是指法律上的权利，它包括实体性权利和程序性权利。我们在此所探讨的教师权利，主要是从狭义上来理解的。

(二)教师权利的界定

1．国内学界对教师权利的界定。国内学界对教师权利主要有两种界定：一是教育工作者从教育社会学角度出发认为，教师权利主要是一种专业性的权力，是“教师在学校中对学生、班级和课程等教育资源所具有的权力”。二是法学工作者从教育法学角度出发认为教师权利是“教师在教育教学活动中依法享有的权益，是国家对教师能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应做出或不做出一定行为的许可和保障”。前者把教师权利局限在学校和教室的狭窄空问范围内，这种片面理解不足以认识教师权利的全部内涵；后者则以纯法律术语来描述，但过于抽象的界定容易使教师权利的内容失之于空泛。

2．国外关于教师权利的界定。在国外，对教师权利的界定主要有三种形式：一是大陆法列举式，这主要是指大陆法系国家教育法采取列举的方法来界定教师权利的范围，但各国法律所列举出的教师权利的具体内容和数量上有很大差异也无法穷尽教师权利的所有方面。二是判例法概括式，这主要是指英美等实行判例法的国家，其教育法律并没有明确规定教师权利的具体内容，只是抽象概括了若干判例原则，如学术自由、言论自由等。三是分层概括式，这是联合国教科文组织《关于教师地位的建议书》中采取的做法，即从教师所应享有的基本权利和教师所应享有的职业权利两个层面来界定教师权利的具体内容。这种界定较为科学、全面与充分。

笔者认为，确定教师的权利有利于提高教师的社会地位，进一步保障教师的权利。为了准确理解教师权利，需要从教师作为普通公民和教师作为教育者两个方面出发来理解教师权利。教师权利包括一般的公民权利和特殊的，由职业特点、专业特点决定的、带来的教育权利。在法律上，一方面，教师：是作为一般公民出现的。公民，是指具有一个国家的国籍的人。那么，教师也就理所当然地享有每个公民依据宪法所享有的一切权利，即一般的公民权利，这是由于教师首先作为一般的公民而享有的宪法规范规定的基本权利，它是教师权利系统中根本的基础性权利。依照我国宪法规定，基本权利包括有：平等权、自由权、生存权、工作权、财产权、参政权以及文化教育权、婚姻家庭权及一些特殊权利如妇女权利等，我们称之为公民权。另一方面，教师是作为教育者出现的，教育者就享有教育的权利，即教师的教育权。这种权利是专有的，是一般公民所无法享有的，具有教师身份的专属性。"

三、教师作为教育者所享有的专有权利——教育权

对于教师作为教育者所享有的教育权，笔者认为主要有两方面的内容，即实体性权利和程序性权利。在我国《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》等法律中均有明确规定。

(一)教师所享有的实体性权利

教师的实体性权利是指教师作为学校主体所享有的某种资格、利益、能力或主张，他人负有不得随意侵犯和剥夺的义务。主要包括两类。

1．教师自己可以实施某种行为的权利。此方面的权利主要有7个方面的内容：

教育教学自主权。这是教师的基本权利，它以是否获得教师资格为前提。是指教师有进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验的权利。

科学研究权，也称为学术自由权。是指教师在教育教学活动中，有从事科学研究、学术交流、参加专业的学术团体，并在学术活动中充分发表意见的权利。这是教师作为教育教学专业人员所享有的一项基本权利。

指导评价权。是指教师有指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩的权利。指导评价权是学校教育教学活动中专业性很强的一项工作，任何组织和个人不得非法干预教师这项权利的行使。获取报酬待遇权。是指教师有按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假的权利。这是宪法赋予公民享有社会经济权利在教师职业范围内的具体体现，也是教师的基本物质保障权利。

民主管理权。是指教师有对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理的权利。对学校教育教学和管理中存在的问题提出自己的意见和建议，这是法律赋予每一位教师的民主管理权利，任何人不得非法干涉或者剥夺。其基本含义包括两方面，一是指教师享有对学校及其他教育行政部门工作的批评和建议权，这是将宪法规定的“公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”的具体表现。二是指教师有权通过教职工代表大会、工会等组织形式以及其他适当方式，参加学校的民主管理，讨论学校发展、改革等方面的重大事项，即重大事项决策权。

进修培训权。是指教师有参加进修或者其他方式的培训的权利。这是教师享有继续教育的权利，它体现了终身教育的理念。继续教育既是教师的义务，也是教师的权利。

另外，教师还享有受聘权。所谓教师的受聘权是指教师依法享有的不经过法定程序和事由，任何组织和个人不得剥夺或者限制其作为教师的权利。学校虽有权解除聘用合同，但必须符合相应的条件和程序，在任何时候都不能随意地、没有理由地解聘教师。

2．教师要求国家或其他义务人为或不为一定行为的权利。对此方面的权利，法律以规定国家和其他义务人的责任为表现形式。如：《教育法》规定：“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。”《教师法》规定：“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。”“违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《义务教育法》规定：“全社会应当尊重教师。国家保障教师的合法权益，采取措施提高教师的社会地位，改善教师的物质待遇，对优秀的教育工作者给予奖励。”

(二)教师所享有的程序性权利

程序性权利是法律上的救济，是指实体权利行使失败后的补救与补偿。救济机制的运行反映了权利实现的充分性与可能性，一项没有救济保障的权利不是一项真正的权利。救济使得权利的内涵与实现尽可能做到“名实相符”，使权利的运行得到程序上的实施保障。主要有：

申诉权。所谓申诉权是指教师向对学校拥有行政管理权的有关行政部门，要求纠正制止学校有关行为的权利。申诉权的诉求效果是行政机关对学校行为的纠错。纠错权的行使必须以法定行政管理权为前提，并不得干预学校的自治权与自主权，即行政机关应为有权纠错之机关。在我国《教师法》中有明确的规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”

申请仲裁权。仲裁是指发生争议当事人共同将争议事项提交第三者居中做出裁决的一种方法，是由中立的第三者出面解决争议的一种方式。学校与教师所形成的契约型法律关系如果发生权利争议与纠纷，争议与纠纷属于民事性质，当事人可以通过仲裁方式来解决争议与裁判纠纷。仲裁的提起须有当事人双方同意用仲裁方式解决纠纷的合意，也即要求有仲裁协议作为申请仲裁的前提。如果当事人双方愿意将纠纷提交仲裁裁决，主要应依据纠纷发生后当事人双方之间对纠纷解决方式的补充约定。如果不能达成仲裁合意，申请仲裁权便无法行使。"

诉讼请求权。诉讼请求权是当事人向人民法院提起诉讼，请求通过司法裁判方式支持其主张的权利。司法救济是社会救济方式中的最后救济与最高救济，也是解决社会冲突与纠纷的最后方式与最高方式，是法官依照法律原则和法律规则就案件当事人提出的事实问题主张和法律问题主张，在是非、曲直、正误、真假等方面所具有的多种可能性之间进行的辨别、选择与判定。

四、教师的公民权及其作为教育者的特定身份所带来的教育权之间的冲突及冲突的解决原则

1．教师的公民权与其教育权冲突的必然性。教师首先是一个公民，作为公民当然享有一切公民所享有的权利。根据一般法律原理，凡是法律没有禁止的都是公民可以作为的，是公民权利的范围。而教师的职业特性决定了教师权利和义务的一致性的同时，还决定了教师权利的另一个重要特殊性质，即公益性。教师职业即教师的工作是公共事业，是为公众服务的，具有非盈利性质，是一种非商业行为。教师的教育教学活动可以说是对国家、对全体国民负责的，担负着培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命，我国法律已经充分肯定了教师工作的重要性，这也充分体现了教师权利的公益性。教师权利的公益性要求教师行使权利时，不得损害国家利益和社会公共利益。应聘为教师的公民实际上具有双重身份，社会对不同的社会角色往往具有不同要求，这样，难免发生双重角色的权利指向目标的冲突。