关于我国高校信息公开法律制度研究

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[论文摘要]制定全国性的统一法规是高校信息公开规范化的基本路径。高校信息公开法律制度的确立具有理论和实践层面的合理性根据。制度建构的实体内容涵括公开当事人、公开与豁免公开的信息范围等方面。制度建构的程序规范分为主动公开和依申请公开两种，另外还包括高校信息公开工作机构、举证责任等内容。为确保高校信息公开能落到实处，教育部新颁《高等学校信息公开办法》进行了信息公开年度报告制度、社会评议制度、责任追究制度等相关的制度设计。

[论文关键词]高校信息公开 法律制度

一、高校信息公开法律制度的出台背景

令人欣喜的是，为了保障高校师生员工与社会公众依法获取高校信息，促进高校依法治校，充分发挥高校信息的服务作用，教育部以《高等教育法》和《政府信息公开条例》为依据，紧锣密鼓地进行高校信息公开立法工作，随即以教育部规章的立法形式对有关高校信息公开的政策文件进行整合，以期形成一部全国统一的高校信息公开法规。教育部于2007年底至2008年上半年组织开展了全国范围的校务公开调研，所涵盖到的学校有4万余所，其中高校1870余所。2008年6月初教育部形成初稿，并先后14轮征求了省级教育行政部门、有关高校及法律、高教管理、信息公开方面专家，以及国务院有关部委的意见和建议，特别是2009年4月2日至17日通过教育部门户网站和中国政府法制信息网公开征求了社会各界的意见，使之不断完善。2010年4月6日，教育部以第29号令发布《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)，并已于2010年9月1日起施行。《办法》共5章32条，明确了高校信息公开的目的、依据、适用范围、原则、职责分工，对高校信息公开的管理体制和工作机制、公开的范围和内容、公开的程序和要求、监督和保障等做出了具体的规定。

应当承认，制定全国性的统一法规是高校信息公开规范化的基本路径，《办法》的发布实施，对于进一步深化高校校务公开，促进依法治校，提高高校管理水平和工作透明度，保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等都具有十分重要的意义。本文将基于对教育部新颁《办法》的全面分析，沿循我国高校信息公开的立法逻辑和制度框架，对高校信息公开法律制度的确立根由、实体内容、程序规范、监督保障等问题展开系统化的研究，以期助益于正在稳步推进之中的高校信息公开工作。

二、高校信息公开法律制度的确立根由

高校信息，是指高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的，以一定形式记录、保存的信息。所谓高校信息公开，即高校根据相关法律法规，按照一定的程序，将办学信息及时、准确地向学校师生员工或社会公众公布。众所周知，任何法律制度的建构都必须具有理论和实践层面的合理性根据，当下学术界对于我国高校信息公开法律制度之确立根由的探究主要是从如下方面展开的。

(一)信息公开与高校发展“问计于民”

我国高等学校经历三十多年的发展，已经到了一个亟需以科学发展观为指导，在新的历史起点上按照市场化的思路、国际化的眼光、现代化的理念，谋求高校可持续发展的战略性时刻。在这一关键时刻，高校通过切实推进信息公开，主动释放办学信息，加强与社会公众的沟通交流，能够集思广益、吸纳民智，真正落实“问需于民、问智于民、问计于民”，提升高校决策的质量和公信度，为高校发展寻求新的“突破点”。诚如有学者所指出的：“信息利用服从于收益递增规律(increasing return)，即信息利用存在着不断增加的回报，信息被利用得越充分，其产生的收益就越大。”高校发展战略性规划和决策的生成，离不开“公众的敏锐嗅觉、主动参与和大声呼吁”，惟其如此，才可能更好地发挥公众的认同和提示作用，因为“公众呼吁有助于一个充满活力和积极向上的政治程序的形成，而退出却对此具有破坏性作用”。

(二)信息公开与遏制高校腐败

高校信息公开的现实依据之一乃是我国高校的“信息屏蔽”、“信息黑箱”状态及其所促成的权力寻租。当前高校腐败事件的频频发生决不能简单化地归咎于某些高校教职员工道德素质低下以致违法乱纪，更深层次上应是制度设计本身的缺陷问题，其根源在于没有确立高校信息公开制度，实现高校权力行使过程的公开与透明，致使高校权力运行的某些环节处于“信息黑箱”状态而促成了权力的寻租。有学者指出：“高校中无论是教材设备采购、基建招标中的商业贿赂，还是违规招生、买官卖官中的权钱交易，都是在权力失去制约与监督时，在暗箱中进行操作，带有极强的隐瞒性。因此，要铲除腐败现象，首先要铲除滋生腐败的条件，健全管理制度，让公共权力在阳光下运行，使办学行为在规范中进行。” "

(三)信息公开与消费者权益保护

在消费者权益保护领域，知情权是一项重要的消费者主权，指消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。消费知情权强调给予作为“弱者”的消费者以保护，体现了自由平等的现代法精神。高等教育引进市场机制，在市场规律的作用下，高校必须在遵循学术逻辑的基础上充分考虑自身运行的市场逻辑。如果说高校与社会之间存在教育产品和服务的“提供者一消费者”关系，那么显然高校方面的信息屏蔽易于导致教育消费者难以对其消费的教育产品与服务的真实使用价值做出准确判断，并可能致其合法权益受损。因此，根据消费者权益保护理论，高校应公开其产品与服务信息，并在法规与制度保障下使信息公开行为规范化。

(四)信息公开与现代大学制度建构

国内较早对现代大学制度进行研究的学者王洪才指出，现代大学制度的核心特征是大学与社会经济发展需求的适应性。从此角度讲，建构信息公开制度，导入社会参与机制，确立“利益相关者参与逻辑下的共同治理”模式是现代大学制度建设的精髓。而利益相关者参与高校治理的重要保障因素之一就是有效信息的获取，信息是参与的生命线。在高校治理过程中，利益相关者如若对与高校相关的信息和资讯根本未曾掌握或者知之甚少，那么如何能实现有效的、真正意义上的参与呢?事实上，利益相关者只有在掌握必须的信息资讯的前提下介入高校治理，其行为的理性化程度才能得到保证。为此高校需要建立一个完善的信息沟通系统，构建通畅的信息流通渠道，让利益相关者及时地获取高校的教育管理与社会服务信息，为高校的良性发展积极建言，并以此为基础促成高校与社会经济发展的相生互动，彰显现代大学制度的核心特征。

三、高校信息公开法律制度的实体内容

高校信息公开与否，在逻辑上是一个和高校信息公开法律制度的实体内容所规定的权利义务休戚相关的问题，缺少实体权利和义务的规定，对高校信息公开活动而言就不知所宗，公开程序的启动也只能是无果而终。因此，《办法》第二章从公开当事人、公开与豁免公开的信息范围等方面，对高校信息公开法律制度的实体内容予以了规范。依据《办法》第二章第7条至第10条的规定，我们可以将高校信息公开法律制度的实体内容概括为如下方面。

(一)高校信息公开当事人

高校公开信息可以通过两种形式进行：一是主动公开，即高校主动地公布办学信息；二是依申请公开，即应申请人的请求，允许申请人依法利用高校所掌握的办学信息。由于高校主动公开信息时，并不存在特定的公开对象，当然也就不存在特定的信息公开“当事人”。因此，所谓高校信息公开“当事人”，是就高校“依申请公开”这一方式而言的。高校信息依申请公开的当事人包括申请人与被申请人。申请人，即提出高校信息公开请求的人。《办法》第9条指出，“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。”《办法》明确赋予公民、法人和其他组织以高校信息公开请求权，申请人可以根据自身的特殊需要，向高校申请获取相关信息。被申请人，即接受信息公开请求，依据信息的不同属性和具体情况作出公开或不公开处理决定的高校。

(二)高校信息公开的范围

《办法》对高校信息公开范围的界定以行政法上信息公开制度的法律规范为依据，把握并体现了信息公开制度的本质与精髓，遵行了高校信息“以公开为原则，不公开为例外”的立法精神。《办法》第7条明确了高校应当主动公开的12类办学信息，并强调“高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围”。具体地说，《办法》对高校信息公开范围的界定包括了如下类别和事项(见表

1)：

(三)高校豁免公开的信息

高校信息公开法律制度的确立对于高校而言是一次革命性的变革，它有助于改变过去高校对待办学信息的态度，限制高校自由决定不公开信息的权力。高校办学信息中的绝大部分都应对社会公开，涉及相关秘密与个人隐私等不宜公开的信息仅仅是一种例外，法律应尽可能明确地限定其范围，而不应给予高校过多的自由裁量权，以免其滥用权力而妨碍公开。

可以看到，《办法》正是秉承了上述的立法意图与精神，根据信息公开法的立法惯例，通过列举的方式，对于作为“例外”的豁免公开的高校信息作出规定。《办法》第10条指出：“高等学校对下列信息不予公开：

(一)涉及国家秘密的；

(二)涉及商业秘密的；

(三)涉及个人隐私的；

(四)法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。其中第

(二)项、第

(三)项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。”

四、高校信息公开法律制度的程序规范

在法律世界内部，任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧得以安排与落实，也就是说，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。《办法》对于高校信息公开的程序规范集中体现在第三章“公开的途径和要求”之中，，并因信息公开的方式不同对高校公开信息的程序作了分述。

(一)高校主动公开信息的程序规范 依据《办法》的相关规定，高校应对拟主动公开的信息进行保密审查，若公开信息依照国家有关规定需要批准的，应按规定程序履行审批手续，未经批准不得公开。同时高校还应协调确认主动公开的信息是否涉及第三方的合法权益。至于高校信息公开的路径，《办法》第12条明确指出：“对依照本办法规定需要公开的信息，高等学校应当根据实际情况，通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻发布会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开；并根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施。”"

(二)高校依申请公开信息的程序规范

高校依申请公开信息由申请和处理两大程序环节构成，并依次进行。

一是申请。提出申请是高校依申请公开信息的前置程序。申请人向高校申请公开信息的，应当采用书面形式(包括数据电文形式)。《办法》第19条还指出：“申请人向高等学校申请公开信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”

(三)高校信息公开工作机构

依据《办法》第11条的规定，校长领导高校的信息公开工作，校长办公室为信息公开工作机构，负责学校信息公开的日常工作。具体职责是：具体承办本校信息公开事宜；管理、协调、维护和更新本校公开的信息；统一受理、协调处理、统一答复向本校提出的信息公开申请；组织编制本校的信息公开指南、信息公开目录和信息公开工作年度报告；协调对拟公开的学校信息进行保密审查；组织学校信息公开工作的内部评议；推进、监督学校内设组织机构的信息公开；承担与本校信息公开有关的其他职责。

(四)高校信息公开的举证责任

五、高校信息公开的监督保障机制

高校信息公开法规的建构有助于高校充分认识到办学信息的公共产品属性和信息公开责任的法定性，并切实承担起应尽的信息公开义务。然而，高校信息公开的规范化运行，需要积极有效的监督保障机制，缺失监督与保障的信息公开是苍白无力和不可持续的。因此，为了促使高校将信息公开全面落实，《办法》第四章第22条至第28条设计了监督检查制度、年度报告制度、社会评议制度、举报调查制度、责任追究制度等制度规范以加强对高校信息公开的监督与保障。在此，我们拟对下列三项高校信息公开监督保障的核心制度进行阐释：

(一)高校信息公开年度报告制度

《办法》第24条指出：“高等学校应当编制学校上一学年信息公开工作年度报告，并于每年lO月底前报送所在地省级教育行政部门。中央部门所属高校，还应当报送其上级主管部门。”该法律条文将编制并报送年度报告设定为高校信息公开的监督和保障措施之一，是《办法》的一项制度创新，彰显了高校信息公开体系之“公开性”。借鉴《政府信息公开条例》对于政府信息公开工作年度报告的规范性要求，我们认为高校信息公开工作年度报告应当包括如下内容：高校主动公开信息的情况；高校依申请公开信息和不予公开信息的情况；校内师生员工和社会公众对高校信息公开的评价情况；高校信息公开的收费及减免情况；因高校信息公开工作遭到举报的情况；高校信息公开工作存在的主要问题及改进情况等。高校信息公开工作年度报告的呈报应强调“三性”，即报告呈送的强制性、报告提交的及时性和报告内容的真实性。

(二)高校信息公开社会评议制度

明确设定高校信息公开评议制度并强调评议结果的公开性，是《办法》的又一项制度创新。《办法》第25条指出：“省级教育行政部门应当建立健全高等学校信息公开评议制度，聘请人大代表、政协委员、家长、教师、学生等有关人员成立信息公开评议委员会或者以其他形式，定期对本行政区域内高等学校信息公开工作进行评议，并向社会公布评议结果。”实践中，评议结果可以通过报刊、电视等媒体向社会公开发布并作为被评议高校信息公开工作考核的重要依据。高校信息公开社会评议的主要内容应当包括：公开制度是否规范健全，公开机制是否科学有效，公开内容是否全面真实，公开程序是否规范有序，公开形式是否便民利民，公开效果是否持续改进，等等。

(三)高校信息公开责任追究制度

省级教育行政部门、高校上级主管部门和高校应当建立健全高校信息公开工作责任追究制度，即通过一定程序对没有切实履行信息公开职责的高校及主管领导、其他直接责任人员进行责任追究。《办法》第26条指出：“公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报；对于中央部委所属高等学校，还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。”《办法》第27条指出：“高等学校违反有关法律法规或者本办法规定，有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令改正；情节严重的，由省级教育行政部门或者国务院教育行政部门予以通报批评；对高等学校直接负责的主管领导和其他直接责任人员，由高等学校主管部门依据有关规定给予处分。”高校信息公开责任追究制度是一种对高校履行的公共服务职责进行民主控制的制度安排，体现责任行政理念和公共责任理念。制度的施行将有助于在我国高校信息公开的实践中不断凝结权责统一的价值取向，进而形成与之相适应的信息公开的文化与生态。《办法》对高校信息公开责任追究制度的设计以现代责任行政理念为指引，明确规范高校信息公开责任追究的主体与对象、责任追究的事项范围、责任追究的操作规程和责任承担的具体方式等，力避责任追究的空泛性和表层化，即失之于软、失之于宽的流弊，切实提升高校信息公开责任追究的制度刚性。