探究聚焦改革调结构、补齐短板强管理

近年来，江苏省认真贯彻落实中央严控机构编制精神和国务院约法三章政策要求，规范行政机构设置，精简内设机构，严控行政编制，机构编制无序增长的势头得到了有效遏制。在此基础上，着力推进放管服改革，促进机构编制资源向重点领域、关键部位聚集，推动行政资源结构布局在横向和纵向两个维度上不断优化。针对职数管理和开发区管理的短板，江苏先后制定了《江苏省处级机构设置编制管理领导职数核定暂行办法》、《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》，从制度层面强化基础管理，巩固改革成效。

一、聚焦改革调结构，优化资源配置

随着放管服改革的推进，我们认识到，要根治审批领域一长四多(时间长、盖章多、中介多、材料多、收费多)和执法领域多头执法、多层执法、基层力量不足、执法任性等顽疾，必须积极构建以权责清单为核心的集中高效阳光透明审批、以信用监管为基础的事中事后综合监管、以群众需求为导向的便捷公共服务模式，大力推动审批制度改革和综合行政执法体制改革试点，探索建立集中高效审批分类监管服务综合行政执法基层政府治理架构。试点中，江苏省将改革与管理有机融合，一方面通过调整机构编制为行政审批制度改革和综合行政执法体制改革提供保障服务;另一方面，抓住改革机遇重组机构编制资源，优化结构布局，探索机构编制存量改革的新路径。

一是优化职能。围绕集中高效审批，按照一枚公章管审批的要求，将与市场准入、建设投资施工许可、复杂的民生服务办证等迫切需要集中审批的三类相关行政许可事项划转至行政审批局。南通市划转了15个部门的53项行政许可事项，苏州工业园区划转了16个部门的114项审批事项，盱眙县划转了21个部门的177项行政许可事项，盐城市大丰区划转了22个部门的227项行政许可事项。围绕综合行政执法，按照一支队伍管执法的方向，采取部门内综合执法、跨部门综合执法、区域综合执法三种类型开展试点，实行部门内综合执法的常州文化行政综合执法支队整合了369项文化执法事项;实行跨部门综合执法的苏州工业园区集中行使原城市管理、安监、国土等部门的1469项行政处罚权;实行区域内综合执法的昆山市张浦镇综合行政执法局集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚权。

二是优化机构。围绕集中高效审批，南通市、苏州工业园区、盱眙县、大丰区4个国家级试点地区按照撤一建一的原则，撤销了政务服务管理办公室，成立了行政审批局。盱眙县将原来的21家部门75个审批科室精简为1家部门4个业务审批科室，精简比例达94.6%。围绕综合行政执法，全省97个县(市、区)均将工商、质监和食药监局三合一组建市场监管局，撤销31支设区市执法队伍，内设机构由原来的平均每县合计19个精简为平均每县13个，总数精简28.3%，设置913个基层市场监督管理分局，充实加强基层力量。泰兴市将农业领域5支执法队伍整合为1个农业综合行政执法机构。如皋市、盱眙县分别将改革前的26支、16支执法队伍整合组建为6个、5个综合行政执法机构，精简率分别达到77%、69%。

三是优化编制。围绕集中高效审批，盱眙县将原分散在21个部门75个审批科室的235人，精简为4个业务审批科室41人;利用统筹调剂和精简下来的编制，加强重点领域和关键部位工作力量，如南通市本级、苏州工业园区、大丰区分别将91人、58人、280人富余的审批人员充实到事中事后监管岗位，用以加强安全、环保、健康、互联网等领域的监管力量。围绕综合行政执法，试点按照重心下移、加强基层的要求，县级市场监管局机关工作人员压缩28.1%，基层工作人员增加21%。南通市进一步深化城市管理领域综合执法体制改革，在将市城管局、市规划局向市辖区下沉近50名工作人员的基础上，又将原区城管局派驻试点街道的全部编制和人员划入街道综合执法局。

通过改革，机构编制总体结构布局发生了变化：横向上，与传统的重审批轻监管相对应，机构编制重兵把守在行政审批部门的状况随着审批制度改革的推行开始向监管执法领域流动，趋向审管并重;纵向上，与传统的重机关轻基层相对应，机构编制基层力量薄弱的局面开始更多地向基层一线下沉。这种变化较好地适应和保障了相对集中行政许可权和综合行政执法体制改革试点，降低了制度性交易成本，便利了大众创新、万众创业。

二、补齐短板强管理，夯实制度基础

在聚焦改革调整优化机构编制结构的同时，江苏省还针对工作中存在的管理短板和薄弱环节，创新完善制度，形成长效机制，夯实管理基础。

一是实施机构编制职数预审制度。针对机构编制管理三超两乱(超编制限额进人、超职数超规格配备领导干部、超范围分设党政职务、随意按年龄划线乱调整配备干部、违反规定程序进人)问题，江苏省编委出台了《江苏省处级机构设置编制管理领导职数核定暂行办法》，建立机构、编制、领导职数预审制度。江苏省编办对全省市县处级机构、处级领导职数进行了梳理，建立了名录数据库，并实行动态管理。只有在经机构编制部门审核符合规定的机构、职数范围内，组织部门才同意相关市县和省级机关配备领导干部。截至2016年6月，各市共申报调整事项76批次，涉及处级机构334个，领导职数1194项，江苏省编办依据领导职数核定暂行办法严格把关，审核通过处级机构235个，领导职数768项，要求予以规范和完善的机构99个，职数426项，有效规范了机构编制管理工作，建立了凡进必审、凡提必审的长效机制，从源头上控制了三超两乱现象的发生。

二是制定开发区机构编制管理办法。为加强和规范44家国家级开发区、87家省级开发区、50家省级以上旅游度假区以及140家各类功能园区机构编制管理，在充分征求13个省辖市、16个省级部门和中央组织部、中央编办意见的基础上，江苏省编办起草的《江苏省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)已提请省政府第82次常务会议审议，即将由省委常委会讨论通过后印发实施。《暂行办法》对开发区管理机构及其职能机构的设立、级别、编制、领导职数和审批权限程序等作出了明确规定，要求逐步建立开发区管理机构级别动态调整机制;县(市、区)范围内存在多个省级以上开发区的，须进行优化整合，原则上实行一县一区、一区多园各类功能园区应整合进入开发区，一般不单独设立管理机构;国家级开发区和具备条件的省级开发区，要实行一枚公章管审批、一个部门管市场、一支队伍管执法、一个平台管信用。