分析行政管理学科研究顶层设计问题
国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办的《中国行政管理》鲍静主编来函(简称鲍函),嘱就行政管理学科研究顶层设计问题谈些想法。对此, 作为这个领域一名久已超期服役的老兵, 在深感义不容辞的同时,又觉得有点不揣冒昧,因为很有可能仍是老生常谈, 缺乏新意,只好恭敬不如从命, 姑妄言之了。
可喜的是, 鲍函并非索稿短简, 而是从学习《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(简称《建议》)说起, 直到对行政管理研究者提出了新任务和更高的要求, 以及为学科的发展提供了前所未有的历史机遇这样一封洋洋千言的长信, 让我受到启发和鼓舞。此外, 在时间上与鲍函较近的两份资料, 对于本专题也很有参考价值。一是《中国行政管理学会关于征集2011 年年会论文的通知》(简称《通知》)。其中所开列的十项具体分题,便是在十二五规划实施的开局之年, 围绕温家宝总理为学会题词加强行政管理研究, 推动政府体制改革这个重要主题提出的;二是《积极推进中国行政管理学的发展》(简称《发展》)。
《发展》是记者喻匀访问中国行政管理学会高小平执行副会长兼秘书长的报道, 通过对六个问题的回答, 已经把学科在中国发展的概况说得一清二楚, 也发出了学科研究者应作新贡献的呼吁。
一、改革应更加重视顶层设计和总体规划
《建议》指出:改革是加快转变经济发展方式的强大动力,必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划, 明确改革优先顺序和重点任务,进一步调动各方面改革积极性, 尊重群众首创精神,大力推进经济体制改革, 积极稳妥推进政治体制改革, 加快推进文化体制、社会体制改革, 不断完善社会主义市场经济体制, 使上层建筑更加适应经济基础发展变化, 为科学发展提供有力保障。这段引文虽然较长, 但是确实非常重要,特别是关于更加重视改革顶层设计和总体规划的问题。我们已经注意到, 今年的政府工作报告中, 也着重强调了这一点。
诚如鲍函所曾提及或转述的, 更加重视顶层设计和总体规划,是对改革认识深化的表现。这表明我们的发展取向结束了过去摸着石头过河的历史阶段, 改革已逐渐进入深水区。现在和今后必须实践科学发展观, 要从战略高度和发展全局去研究和解决错综复杂的各种矛盾和难度较大的新、老问题, 以利于排除障碍因素,从而保证正常、健康发展。本来, 摸着石头过河是一句众所周知比较形象和通俗易懂的说法。过河的目的一定要达到, 过河的决心不能动摇。但是, 在情况不明、心中无数, 尚缺其他可以利用的条件之际, 摸着石头过不失为积极、稳妥、可取的行动。当然并非长远如此, 而是在与此同时, 逐渐弄清河的深浅、宽窄等有关信息、数据, 掌握游泳、建桥、造船、架构缆车、利用航空器等技术, 过河就会更方便。
可见, 在具备相当好的基础以后, 改革发展之路必将愈走愈宽。这是渐入佳境的规律, 还要进入更好的境界。关键在于, 所有各相关方面都要达成共识和继续共同努力。对学科研究者来说, 这主要是一个自觉、主动、积极、给力配合作出应有贡献的问题。前面提到的全面推进各领域改革 ,当然包括学科研究领域, 而且加强行政管理研究与推动政府体制改革有直接联系, 或者叫首当其冲, 属于当仁不让和责无旁贷的性质。面对如此重要、迫切和关系全局、长远利益的历史任务, 学科研究者们又怎能不积极行动起来呢? 因此,具体步骤的第一项,也正是在于及时从事学科研究顶层设计和总体规划的制定。我们随后所要讨论的, 都是关于这个主题的几个重要方面。
二、关于学科研究顶层设计的目的和依据
一般而论, 一门正规学科总有其特定对象、内容和范围, 常非孤立地、单纯地为研究而研究, 而是有较强针对性地有的放矢或对症下药, 更根本不同于毫无所据和不着边际的空论、清谈。行政管理学科尤其是这样, 顾名思义,它就是研究行政管理, 使之体制健全、政策正确、工作得法、发展顺畅、不断改善、全面统筹和完满达标的学科。否则, 便将偏离主题, 可能文不对题或有名无实。
因此,在我们讨论学科研究顶层设计之初, 必须十分明确其目的和依据。其实, 通过上面的简短叙述,我们已经可以认识到:行政管理学科研究,应服从和服务于关系和影响国家和社会发展的行政管理的全过程。从头至尾, 即从远大目标和战略方针的确立, 包括各重要中间环节的密切配合和有效互动, 直到绩效评估系统工程的构建等, 无一不需要积极开展深入研究。那么, 换句话说, 学科研究顶层设计和总体规划的目的, 显然应与行政管理的顶层设计和总体规划保持一致。而其依据,则在于行政管理运作、发展实践中主客观方面有待研究、评论的需要。
所谓主观方面的需要, 主要是指实践中遇到的矛盾、难题需要正确处理和回答, 因而主动征求咨询性质的参考意见。所谓客观方面的需要, 主要是指研究者的观察、调研发现的情况需要向有关当局提供信息和建议。至于是否采纳, 并无明文规定, 仍由主其事者斟酌。奏效与否, 也要经实践检验。
三、试从学科来源看学科研究的顶层设计
行政管理实践在中国古已有之, 积累了相当丰富的知识、观点、论断, 并保存于大量文献资料之中。但是, 作为一门自成体系的新兴学科, 则是从国外引进的。其正式发源地公认为20世纪20年代的美国,不久即被中国引进。这就有一个如何实行洋为中用的问题, 随之而来的是怎样建设自己同类学科的任务。
在讨论学科研究顶层设计的目的和依据之余,不由得我们不迅速联想到建设中国特色社会主义行政管理学的问题。回忆自改革开放初期恢复学科教研以来, 已有长达近30年的历史, 但仍不能说此项任务已经完成, 更远不能说完成得很好。问题不在学科名称而在实质性内容。关于学科名称, 这里不妨多说几句。尽管原学科名称Public Administration基本未变, 其专业(职业)学位MPA即 Master of Public Administration照常流行, 但因创始于政府行政管理,故译为行政学(即公共行政学, 略去公共)或行政管理学, 后来内涵拓宽,兼及非政府组织活动, 又以译作公共管理学为宜。在这方面,日本似曾一直仍称行政学, 而将非政府部分纳入其中。
四、学科性质决定学科研究顶层设计取向
作为引进学科, 同时又是应用学科的行政管理或公共管理,应当更加突出重视这个用字。既要认真区别共性与个性及其明显存在的各种差异,还要彻底考虑是否可用、会用和能否用对、用好。最忌的是不顾一切地乱用、滥用, 甚至达到执迷不悟的程度。
后果如何, 可想而知。那就好比药不对症, 吃错了药, 不仅没有药到病除, 而且轻则增加和延长痛苦, 重则突然急转直下, 一命呜呼,岂不危险极了,糟糕透了!也许有人认为这是危言耸听, 或有些夸张。下面就举可能很多人都知道的两个不太久以前的现成例子。
五、有关的传统智慧与学科研究顶层设计这是一个如何正确理解和对待古为今用的问题。在学科研究中,对于非常丰富的有关传统智慧是不可忽视的。
它已成为一种重要和宝贵的文化资源, 将大有助于优化研究者的素质, 包括提高其研究能力和水平。因而在学科研究顶层设计里, 应当提出这方面的具体要求。不过, 实行古为今用 ,也要用其可用和适用,用其精髓,弃其糟粕, 不可食古不化、是古非今或厚古薄今, 甚至复古、倒退。我们所说的传统智慧, 正是指其活力尚存的部分而言, 也同力倡创新没有矛盾。因为其中都有常用常新和鼓励创新的特点,而非出新要推的陈和立新要破的或布新要除的旧 。不掌握这一区别, 便容易带来令人遗憾的损失。以下试通过一些有代表性的实例来掂量掂量传统智慧的价值。
六、从学科研究的现状讨论顶层设计问题
前已提到的鲍函和《发展》, 对近30 年来学科研究的进展都作了简要介绍。后者所概括的四点,更较全面和中肯,这里不再复述。所要补充的是些从无到有、从少到多、从小到大等方面的事实。例如,教研单位除高等院校外, 有各级党校、行政和干部院校、研究所、室, 以及自学考试、函授、广播电视教育等。授予学位有学士、硕士、博士和硕士专业学位(MPA)等, 还有博士后流动站和全国重点研究基地。译著出版很多, 期刊包括学报和综合日报也常有文章发表。总之, 学科研究内容几乎应有尽有,发展之快、规模之大、从业人员之多,可以猜想为举世无双。但据实考察,有与优、快与好、大与壮、多与强之间还存在不同的差距。
七、学科研究改革的优先顺序和重点任务
在教育工作中, 关于人才培养历来都有德才兼备或品学兼优的要求。对于学科研究者, 也显然不能例外。根据德育优先的原则,这里也照此办理。道德通常有公德、私德、职业道德等区分,从事某项职业便必须具有该职业的道德品质,如师德、艺德、医德之类。德艺双馨、术德双修等美誉即由此而来。那么,除一般共同的公民道德外, 本学科专业研究者应着重强调什么呢? 回答是在讲职业道德的同时突出公共精神。理由是本学科从名称、性质、内容到服务对象都离不开公共领域。要办好公共事业, 维护公共利益, 缺乏公共精神是不可能的。是否专心致志、乐业、敬业,也与此有关。
八、顶层设计中关于学科研究前景的预期
虽然目前学科研究存在不少有待努力改进的问题, 但是抚今思昔,进行一些回忆对比,对可能有较好前景仍很有信心。先从纵向来看,自学科引进以后至新中国成立以前,学科研究根本脱离实际, 只是在课堂讲讲而已。因为当时的政府连资产阶级的旧民主都怕,腐败无能、民怨沸腾。什么行政改革、提高效率, 最多偶尔说几句好听的, 当不得真。也曾装点门面,在抗战胜利前夕成立学者的行政学学会和政客的行政学会, 其实没有学术活动。
全国解放之初, 一度进行课程改革,仅课程名称略有变动。稍后宣布高校院系调整,则将本学科与政治学等撤销。从此学科冬眠达30年之久,直到邓小平同志为改革开放号召赶紧补课,才有今天这样的局面。党政重要会议常提行政管理改革, 建设中国特色社会主义行政管理学科是应有之义。从横向来看, 30 年的变化也很大。学科国际组织领导成员中的中国学者已从无到有。国际学术交流的频率大大提高, 国际会议经常有中国学者参加, 留学、访问成为双向活动, 在中国举行的学科国际会议时有所闻。第一届世界华人公共管理学者大会已成功召开, 第二届刚刚开过。
许多公务员培训项目是分别与各国合作的,通常由高校承办。港澳在回归前后, 内地高校也前往开办多次以学科为主题的研究生、本科生学习班。国际上关于中国的议论, 一般总会直接或间接联系到与行政管理状况有关的方方面面。较近的例子如一批拉美青年政治家谈访华观感,认为中国共产党执政经验举世无双。说的是执政经验 ,学科研究者应受到鼓舞,下决心把工作做得更好。