浅析城市社区居委会“去行政化”何以可能?
一、被行政化
现实: 城市社区的行政职责清单法定的基层群众性自治组织被各类行政事务包围是不争的事实。媒体报道，杜甫很忙，纪委很忙，居委会也很忙，它们负责开很多证明，盖很多章，制作很多台账。有学者调查发现，居委会承担了286 项行政任务，需提供证明( 盖章) 事项约为106 项，形成的台账多达数十本甚至上百本。本文依据对北京市C 区24 个社区的调查数据，以清单形式显示了社区承担的行政职责，展现了大都市社区居委会成为政府科层体系一环被行政化、机关化的图景: 社区承接各类行政事务的数量与规模是多少? 这些事务是如何下达的?
下达事项的完成频次与周期，以及履职的考核方式。
第一，承接行政事务的数量及构成。由党政机关职能部门、群团人民团体下派给社区的行政事务共计221 项，包括由党的部门和群团机关交办给社区党委的事务为34 项; 由党政、群团、事业单位机关下派给社区居委会的事务为75 项，其中区职能部门通过街道办事处直接下派的有43 项，需要居委会协助的有32 项; 由区行政机关、群团或事业单位下达给社区服务站的事务为112 项，其中由区直接下派到服务站的事务63 项，区下派给街道而街道无力承担又二传给服务站的49项，主要为需要统计上报的大量台账数据。
第二，承接行政事项的性质和行为频次。社区党委承接事项的大头来自区委组织部，占常规事项的64. 7%，计22 项，其次是区委社会工委7项，以排查与信息填报、党员服务、教育培训活动、走访联络和临时任务居多。34 项中有26 项为常规工作，占76. 4%; 居委会承接的行政事项总体集中在党政机关所属委办局( 条条) 实施的各种专项项目，主要负责组织基层社会网络来助力项目计划实现。按照动用资源和发生频次多寡排序，事务集中在采集并协助核查信息、协助上级检查、排查与核实情况、培训与组织学习、开具证明，制作台账、录入并上报指定数据、人民调解、发现并上报信访事件、各类评优推举等，其中，常规事务和弹性、临时性事务差不多各占50%。每逢国家有重大仪式或活动，各委办局下达的临时任务，如大面积高频次巡查无法具体统计。社区服务站接受的行政事务绝大部分为日常工作事项，主要涉及各委办局或具有审批权的事业单位下达的行政审批事项，接受申请人的申请材料并进行初审，信息系统维护，开具各类证明，入户调查相关信息并填报表格，协助开展补助发放和临时性救助，提供助残、养老、低保、就业、保障房登记等窗口服务。残联、民政局、劳动局、房管局4 个主管部门下达任务分别占事项的60. 7%、17%、15. 2%、3. 6%。
第三，行政职责下达方式与监督问责工具。
向社区下派行政事务的途径主要有七种:
( 1) 委办局直接在社区内建立其组织机构，相当于驻社区办事处，常以站命名。有8 个委办局设立10个驻社区机构，涉及计生委，妇联、司法局、综治办、信访局、地震局、绿化局，区科协等。经办事务所需开支和人力基本来自所属委办局，但鉴于经常性人手紧张，经常需要居委会协同、配合;
( 2)直接给社区派发创建任务。目前社区承担35 项创建任务，一半以上委办局均下派此项活动，要求社区根据相关部委机关设定的标准，争创各类示范、文明或优秀社区。创建任务分有等级，分别为国家级、市级和区级，层层递解到社区;
( 3) 要求社区签订工作责任书。要与残联、计生、劳动、农委、综治委、网格监督中心、城管监察大队、消防支队签订9 个工作责任书，据此形成上级对社区履行相关事务成效的问责追究机制;
( 4) 在社区挂牌。共有12 个委办局在社区挂牌，将其所属的项目任务下沉到社区，从残疾人康复站，到妇女之家，到文化图书阅览室等方方面面;
( 5) 要求社区建立工作台账。社区负责48 项工作台帐，涉及人口与流动人口、矛盾纠纷排查、禁毒戒毒、巾帼志愿者等底盘数据及其变化情况编制，五花八门，每月定时上报有关部门;
( 6) 直接给社区下达评估考核指标。目前，5个委办局对社区设立了共10项定量化指标，包括计划生育、困难人口就业、外来流动人口迁出、信访事件等比率，有些地方据此采取奖励或以奖代拨的方法，对社区绩效状况奖惩;
( 7) 要求社区使用、维护、上传信息的网络工作平台。包括北京市和区直接在社区使用的平台维护12 个和需要向街道上报数据的平台维护13个，共计25 个。基本任务是基础数据填报和上传，多数需要以电子传输和纸质版两种方式上交。
二、去行政化诉求: 城市社区居委会的变革初衷其实，给居委会去行政化，并非一个新的政策议题，理论界与实务界的讨论一直与社会转型中城市基层行政管理体制改革和新型社区治理模式选择相伴相随。理论界对社区去行政化的思考，在转型中国基层治理秩序何去何从的宏观背景下展开。
确切地说，是国家与社会关系的剧烈变化对基层行政一元化管理结构提出了挑战，迫使国家对基层治理模式进行适应性调适。人口流动、社会阶层变动，新型经济组织和社会组织大量涌现，单位体制式微，商品房制度形成业主权利与公共生活空间，基层社会生活多样化、利益分殊、关系复杂化特征，使得人民公社和单位体制时代形成的基层行政一元化管理模式无力回应这些新变化，管理结构功能转型势在必行，亟待由主要依靠国家集中统一管理转向国家集中统一管理与群众自我管理的结合的模式。在基层行政管理体制改革中，社区治理的组织形式选择了街居制，它并没有扭转基层权威结构的行政一元化形态，传统基层政府治理的制度环境没有变，运行模式、治理理念及治理方式也没有发生实质性的改变。
因此，社区居委会虽在法律上被界定为基层群众性自治组织而不是行政机关，但实际运作中，具有双重身份的居委会在国家与社会，统合与自治的张力之间，更多是扮演国家在基层行政单元的角色，其自治地位和身份则难以体现。于是，居委会该如何向其法定自治身份归位，完善基层选举制度，代表居民自下而上表达利益诉求，发挥居民社群网络自组织功能，实现基层民主和参与，成为众多学者的理论关怀。与此密切关联话题即是，如何去除对社区的过度行政干预和控制，给社区让渡独立、自治和参与的公共空间，实现从行政化社区向居民自治共同体的转型，被学界关注。受当代国家与社会关系及市民社会等理论的影响，研究者普遍认为，如同国家本位与社会本位存在二元对立一样，城市社区行政化与居民自治之间也是一组具有内在张力的矛盾体。如果社区权力空间被国家挤占和垄断，那么，缺少资源和权利支撑的居民自治根本无从谈起。因此，发展社区自治，首先要实现从国家高度集权向国家与社会分享权力成功转型，而转型的基础则取决于社会如何从国家分享到一部分权利，取决于国家让渡其权力能够达到的限度和范围。要完成这一权力向社会转移和回归的过程，就必须改革高度集权的管理体制，实现公共权力在国家和社会之间的合理配置，完善社会自我发育、自我管理和自我发展的良性运行机制。基于此，社区自治组织去行政化，被赋予了解制国家过度干预和控制，实现行政化社区向居民自治体转身的操作化工具的意义，被认为是实现社区权力转移及治理模式变革的关键突破口。十几年来，社区去行政化策略的理论逻辑建立在国家与社会关系重建的社会本位观念之上。
据此，去行政化包含两方面意义:
第一，去行政化是自治组织功能转变的条件。居委会同时具有双重身份，承担着双向的功能。它既是国家在基层社会的代理人，在微观层面完成国家自上而下对社会网络的嵌入; 又是居民向国家表达要求的代表人，实现社会向国家自下而上的利益聚合。当国家代理人的角色极其强大，几乎覆盖所有行动领域，且在资源上高度依赖国家供给，另一个角色必然全面退化，公共空间萎缩殆尽。去行政化助推居委会功能转换，释放更多空间，将更多精力投入居民自治事务，逐步完成功能过渡。
第二，去行政化是居委会治理结构性变革的基础。社区去行政化的深层意义在于启动基层权力结构变革，让社区权力回归自治，实现宪法和《居委会组织法》规定的自我管理、自我教育、自我服务目标。去行政化力图通过改变政府与社区间事实存在的科层式命令- 服从关系模式，通过赋权社区，完善社区领导人或精英选举制度，增进社区自我组织的能力，扩大社区居民对社区事务的知情权和参与度等，调整国家与社会权力分配结构和比例，使社区拥有更多民主、协商和监督的权利，重建社区自治体系的权力基础。围绕着破除社区行政一元化，还权于民，促进自治的思路，居委会去行政化亦成为基层改革实践的重要方面。20 世纪90 年代末，在民政部推动下，城市社区建设启动，沈阳模式、江汉模式、深圳模式成为实践标杆，明示了城市社区的基本走向。
在此背景下，加之加强属地管理，强化服务功能、资源下沉和条块关系调整等多目标的叠加，政府进行了几轮社区去行政化的改革，其间使用了行政、组织、法律等多种政策工具。
第一，职责的功能分类。最初的想法是将社区中的事务按照性质和种类进行划分，如设置政务、行政、服务和自治等类别，然后，根据职责类别的要求，通过组织重组，让履职各归其位。这种思路与国家行政机构改革的三定方案的要求一致，即以职能性质来界定组织机构职责定位，确立组织机构的本位功能。在事务类型划分的基础上，去行政化的设计取向于将行政类事务集中于基层行政机构，让居委会复归自治组织的功能属性，服务类则以外包购买形式推动社会资本参与。这一设计试图通过街居组织结构调整实现。
第二，组织的结构调整。社区去行政化在组织层面进行了两项改革。一是社区内设立两个工作系统，分离行政事务和自治事务。街道负责由区委办局下达的行政事务，并承担一些基本公共服务事项。然而，一方面在加强属地管理后，越来越多的管理事务下放到基层，街道人力紧缺，授权微弱，无法有效履行下达的任务; 另一方面服务型政府建设，街道面对民众上传的服务需求快速增长，压力骤增。为防止街道二传手将事务转移给居委会，所做的选择是在服务事务下沉的同时，将基层行政事务管理的链条前移。从2006、2007 年开始，在全国范围内社区设立了服务站，将街道办理的一些行政和服务事项前推到社区，在15 分钟服务圈内获得服务，便利辖区的居民，由此形成社区一委一居一站的组织架构。服务站承接行政管理事务，居委会从事社区自治事务，两者分离，组织机构性质与职能实现匹配。二是撤销街道办事处，重新配置区街社区的权责。在街道成为社区去行政化障碍的批评声中， 21 世纪伊始，北京石景山鲁谷街道、南京建邺、白下区、安徽铜陵市和贵州贵阳市展开了弱街、撤街改革。北京、南京通过大部制形式，大幅度裁撤街道内设科室和人员，公务员编制和事业编制减少一半以上，以此减少街道的行政事务，并大幅精简下达给社区的事务。
2011年，铜陵和贵阳则直接取消街道办事处建制，在打破现有街道行政辖区的区位建制，调整社区规模的基础上，重新划分和配置行政管理责任，即向区一级提交和集中行政管理事权，与此同时，向下由区财政支付在社区设立工作站承接区委办局下达的各类行政与服务事项，形成社区综合服务中心，由此将居委会分离开来，从结构上保证居委会的自治转向。第三，责任的契约规范。2011 年江苏太仓市启动政社互动实践( 简称太仓模式) ，在民政部基层政权司指导下，2012 年在苏州、张家港、连云港等地铺开。
太仓模式的主旨是探索街道与居委会、乡镇与村委会之间的契约关系，即以确定双方法定职责和委托授权方式为基础，形成制度化事与财的分配关系结构，促进政社合作。其实施路径为: 梳理法律法规，界分行政事务、自治事务，形成自治组织依法履职和协助履职两份清单，将事权分为法定履职、协助履职和临时委托三类; 以约束和规范政府权力为导向，街道和居委会之间签订一揽子契约，相对固化居委会事务，防止街道对居委会的随意下派和干预; 改革上级机关的行政职能，奠定基层去行政压力的基础，并按照责权利一致的原则，确定居委会拨款额度; 按照分类，街道与居委会之间就社区事务建立行政执行、管理辅助和服务购买三种授权与委托关系; 实施双向的考核评估制度，即赋予居委会考评街道的权限，将考评结果纳入对街道的综合评价体系。
2015 年施行的居委会减负，基本延续了太仓模式的设计。政府借助自上而下的行政推动，以双向订立行政事务分配的契约为基础，通过降低行政机关恣意下派社区行政任务，降低居委会执行行政事务的范围和份额，达到有控制地去行政化和转向自治事务的目标。政府虽立意出台一系列配套措施，但就如何界定社区去行政化的裁量标准与尺度，以及能否真正的去行政化，仍然存在疑问。
三、去行政化困境: 理想观念与体制现实的冲突我们发现，迄今为止，政府对居委会去行政化的努力，几乎都没有实现预期的目标，居委会被行政化在蔓延，导致了新一轮减负要求。街道大部制改革因无力承受区各委办局下达的任务，且无归口负责科室而无果而终; 因街道层面行政事务繁杂，撤街后其行政职责如何重新配置，尤其在大城市，辖区面积大，治理环境复杂多变，撤街后区级政府统辖能力不足，事务收不上去。与此同时，撤街试点城市组建的社区功能出现内卷化状况。
于是，街道与居委会关系的传统模式依然故我。与此同时，多地社区服务站则因社区规模设置、资金和人力保障等问题，大多采取了委居站合体，一套人马，多块牌子、功能混杂，从而使行政职能无孔不入，强势下沉，大幅挤占其他职能空间。去行政化可谓理想很丰满，现实很骨感。为何会如此? 居委会去行政化真的行得通吗? 困境从何而来?在笔者看来，社区去行政化遭遇观念与现实的冲突，体现为公民社会理论预设与国家权力结构实然特征间的张力与摩擦，这使得政策执行过程举步维艰，难得其果，仅能进行下达社区行政事务或机构的数量削减。如果从国家权威治理结构来剖析居委会被行政化的现实与去行政化的艰难，不难看到，国家现有治理模式所依存的体制运作逻辑对其产生了决定性影响: 一方面，管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动，形成特有的统合机制; 另一方面，作为国家在社会网络中的政策执行者和协助者，社区居委会及其成员对政府的资源高度依赖，固化了政府与居委会的行政性联结，造成其自治转向的困难。从国家视角看，近现代基层结构的形成与变化往往是中国国家政权建设的产物。
这意味着，在央地、政社和官民关系中，政党国家具有主导意义。依照周雪光的观察发现，在国家政权建设进程中形成的国家治理结构，是由中央主导的权威体制，主体是以提升、扩展中央的权力和资源统合能力为基本面的，它要求权力向上集中和资源向上汲取，同时，为了使国家统一的决策能够在复杂、差异的地方基层得到有效执行，于是，除了动用非常规政策变通手段或运动式治理机制，允许地方科层系统执行灵活性外，权威体制还需要超强的组织治理能力，国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入，涉及内容之繁多、行政性动员之频繁，是任何其他治理模式无法望其项背的。国家治理模式的这个特点意味着，权威体制对组织严密和协调程度设置提出了很高的要求。
由此可见，与权力向上集中运动并行的是，国家政权建设持续推动向下的组织化过程，即国家通过自上而下的政治的、行政的和社会的动员，使政党和政府的组织力量向下延伸和嵌入，将社会资本吸纳、包容进体制之内。从某种意义上说，社区居委会组织的行政化现实，是国家权威治理体制运行的必然结果，是其内在逻辑及运行惯性使然。首先，国家立法规定社区居委会承担党和政府授权部分政治与行政事务管理政策的执行和协助职能。梳理1980 年后国家颁布的相关法律、法规，包括《居委会组织法》在内的共计38 个法律文件涉及居委会履行行政管理的责任。
其中，《居委会组织法》第三条规定，城市社区居委会承担政治整合、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达六大主要职能，表述为:
( 1) 宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
( 2) 办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。
( 3) 调解民间纠纷。
( 4) 协助维护社会治安。
( 5) 协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;
( 6) 向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。此外，37部单行法律法规提出了居委会应该担负的协助责任，指出市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。这些法律文件成为居委会承接各种来自政府各部门行政事务的法定依据。同时，对居委会履行执行或协助之责的边界、范围、程度和方式界定的表述非常原则，这为政府向下卸载管理事务并延伸行政化的链条留下了很大弹性空间。其次，国家政策实施和行政管理嵌入常常有赖于基层民间代理人在社会网络中的支撑、推动。国家权威管理体制的运行，既要保证中枢决策权力统一集中，又要保证决策能够有效执行，成功嵌入社会，这不仅要需要科层组织体系，而且还要依靠处于社会网络之中被国家吸纳并统合的民间代理人。权威体制有内在驱动，以行政化社会动员方式来调动民间力量辅助。一是国家在集中权力和资源的同时，也承担了极其广泛的政治、经济、社会、文化管理职能。依法、规范、专业化、渗透力强的科层体系有效履行管理职责是理想的状态。但鉴于科层制度化治理能力所限，呈现迈克尔曼所说的在现代国家构建中国家专制力( despotic power) 和国家基础行政能力( infrastructure power) 两种权力类型的紧张和冲突，即国家集中和控制社会的能力强，但基础行政管理的制度化程度及其有效地执行能力不足，政策和管理嵌入社会的效度并不高。政府一方面是无所不包的管理事务，另一方面是力不从心、捉襟见肘的基层行政管理。
所以，当政社之间关系尚属控制而非平等合作时，政府自然依赖行政式动员，调集民间代理人协助完成上级不断下达的任务; 二是行政管理体制中的条块关系及其责任分配机制加剧向社区的行政卸载。我国行政管理体制运行凸显了条块关系的内在张力，强条弱块往往使部门政策难以执行，而强块弱条，又导致中央控权不力并助长地方主义，期间矛盾通过中央周期性放权进行关系调适。分税制改革后，中央政府及其部委权力增强，财政收入占比提高，由部门支配的专项支出扩大，说明中央和部门的权力集中，部门控制增强。与此同时，要求各级政府加强属地管理责任，以问责敦促块块履职。决策通过条条下达，分解到各级块块执行，责任前推，及至行政体系末梢街道，事务下沉，形成上面千条线，下面一根针的局面。
问题在于，街道缺乏必要的人财物和专业能力对应大量管理事务，它只能做二传手，将部分责任前推向社区，使其充当政府管理的协理，并按照上级的要求对办事结果进行考核。三是国家基础信息系统不完备，信息资源管理的部门化及碎片化，导致信息共享、整合缺乏。因此，在管理中需要的基础和动态信息往往要从基层采集、监测或予以证明，这也使得居委会必须履行各部门下派的台账和数据平台维护之责。杜赞奇在考察20 世纪初中国国家社会关系时曾指出，在一定意义上，国家建设在发展与社会的关联时，其权力的作用有两个方面，即国家政权希望官僚机构和乡村居民点( 村庄) 之间建立直接的联系。同时，不断增加的财政汲取需求又迫使村庄形成保护型经纪体制，以承担国家下派的任务。第三，社会居委会对政府资源的严重依赖，也使得行政化运作方式具有一定的社会基础。在政府主导的管理体制下，居委会委员身份趋于行政化，他们虽然没有官秩级别，但自治角色模糊，行政官员色彩浓重，行为方式官气重，被称为居委会干部。
这一状况的形成与居委会对政府资源的高度依赖密不可分。在人力资源上，居委会成员的选用首先基于其上级主管街道的提名和认同，即居委会换届中人选的提名权在政府，然后通过选举程序当选，且居委会成员本土化率低。居委会面向社会招聘需征得街道同意，甚至由街道直接组织招聘，选聘人员常以借用名义被街道职能科室留用。在财务资源上，居委会的办公工作经费均按照街管居用的原则管理。街道以年度统一拨付，居委会开展公共服务、公益事业或临时活动经费绝大多数情况需要向街道申请并审批，使用均有严格审批程序和财务管理。因而，街道的任务和要求成为居委会的指挥棒，居委会难有行为的自主性，更缺乏回应居民利益的动力和资源支撑，如此，行政化维系了政府与居委会之间的基本关系格局。
四、结语:
去行政化可能的前景何艳玲、蔡禾研究发现，我国城市居民自治组织改革存在内卷化现象，旧有的关系结构不断被复制。瑏瑩那么，此轮以居委会减负来改革政府与居委会的组织间关系的方式是否真正奏效? 是否能够倒逼政府进行内部权力关系和政社权力关系的调整? 在国家权威治理结构下，尤其是在政府不断加强对基层的再组织化背景下，去行政化是否又会循环导致再行政化?
概括地说，社区去行政化的前景不外有三:
一是政府存在下放行政事务的冲动，但居委会拒绝照单执行，其间进行讨价还价，倒逼政府要么改变下达任务的方式，形成契约或沟通合作的机制，要么促进政府层级间职责权力的合理分配，增强上级机关承担责任的要求，改善部门集权及其责任下推的状况，在体制机制上逐步解决导致社区行政化的核心问题;
二是在存量上减少社区居委会承载的行政事务，降低其行政性份额，但不改变导致行政化的内生机理，这样产生的结果势必是行政化的反弹，因为权威体制的惯性依然具有下沉责任的强烈动力。同时，随着执政党和政府在基层再组织化政策加强，统合的组织化策略向基层下嵌，上级机关采取包村包片包组措施，一些地方的社区书记进入事业编制，显示出社区行政化趋势有可能进一步加强而不是减弱;
三是认同现阶段社区居委会部分行政化功能的合理性，在此基础上，建立精细的管理事务类型，通过分类，运用多种工具，在政府与居委会之间建立授权委托、外包购买、协同治理关系; 同时，政府规范居委会的工作流程和服务标准，逐步成为以任务为导向的基层治理合作伙伴。社区居委会何去何从，还有待我们进一步观察。
但我们期待社区居委会组织去行政化改革的最终目标依然是居委会回归其本位自治职能，更多代表社区居民表达利益诉求，组织居民议事协商，培育共同体精神，自下而上地参与并影响地方公共政策和社区建设议程。当然，实现这一目标的首要前提是国家治理模式的转型，构建执政党、政府与社会之间的新型关系，以法治的途径界定政府层级间的职责和权利关系，进而厘清基层政府与居委会之间的范围和界限，并综合运用行政、经济和法律的政策工具，通过契约、委托、服务购买等方式，形成政党政府社会间的良性互动与合作。居委会组织能力成长固然重要，但在我国，如果没有执政党和政府治理观念与方式的优先变革，没有明确的顶层设计目标，有效推动基层社会治理前行是难以想象的。