“新常态”下海南省PPP模式的发展研究

摘 要： PPP模式（Public Private Partnership，即政府与社会资本合作）作为新形势下解决公共产品融资难的一种重要途径，成为缓解政府债务压力和拉动投资的重要出路。本文结合海南实际，探讨利用PPP模式完善海南公共产品融资模式的转型，提升基础设施、新型城镇化、环卫工程一体化等的建设质量和效率的基本策略。

关键词：PPP模式；政府投资；社会资本；海南省

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2016）03-0041-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.03.08

一、发展状况

在经济“新常态”下，各地纷纷出台相关政策以保持经济稳增长，PPP模式被视为关键手段。海南省经济与广东、深圳等经济发达地区相比还有很大的差距，部分农村基础设施建设、医疗卫生等公共服务的供给等相对落后。无论是为了建设国际旅游岛还是投资体制的改革要求，海南省都需要大力推进PPP模式的发展。随着PPP模式在全国的快速发展，海南省在推广PPP模式的应用方面也取得了一定的成绩。

（一）政府部门的大力支持

1.政策方面。2015年以来，海南省出台了一系列有关PPP的政策，如《海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（琼财债〔2015〕196号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》等。同时，海南省财政部门在推广PPP模式方面做了大量工作，如对PPP模式进行宣传、组织各种形式的培训、拟成立PPP项目中心、建立PPP项目库、实行项目示范等，并取得了一定的成效。

2.硬件方面。为了保证PPP模式的顺利推广，海南省于2015年2月设立海南首家PPP项目中心――琼中PPP中心，该中心的主要职责是：全面负责政策研究、咨询培训、信息统计、组织协调、区域交流等事宜，做好与PPP相关的政策研究、案例研究等。紧接着，海口市也成立了PPP项目中心，主要负责PPP项目管理、分析评价、项目评审等任务。2015年11月底，海南省拟成立省级PPP中心，并设立省级PPP项目基金，希望能够吸引更多的社会资本进入公共服务领域。

3.实施方面。据了解，2015年，海南省政府部门把大力推广PPP模式的运用列为全省重点改革事项。财政部于2015年9月29日公布了206个第二批政府和社会资本合作示范项目，总投资额为6589亿元。其中海南省有“环卫一体化”、“南渡江引水工程”等9个项目列入全国示范，总投资额56.68亿元，涉及到水务、医疗、市政建设等多个领域。这是海南省首次入选国家PPP示范项目，对推动PPP项目在海南的顺利实施具有重要意义。

（二）PPP项目不断推进

海南省积极出台各种相关政策，降低了交通道路、污水处理、医院学校等基础设施领域准入门槛，使海南省社会资本的投资环境更加宽松、投资领域更加广阔。同时，给予社会资本合理的收益，从而激发了社会资本的投资活力。海南省拟入选的第一批PPP项目库中包含了48个PPP项目，总投资额为677.42亿元，主要涉及基础设施建设、污水垃圾处理、河道治理等领域。其中，海口市“环卫一体化”项目总投资为2.04亿元，该项目是海南省第一个签约落地的全国示范项目；海口市“南渡江引水工程”总投资额36.2亿元，该项目的顺利实施，对海南省在推广PPP模式的应用方面树立了良好的示范作用。

二、存在的问题

（一）PPP模式的政策机制仍不完善

2015年以来，海南省相继出台了一些关于PPP模式的法律政策，但法律体系及制度框架仍不完善。如海南省财政厅出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节的操作流程进行了规范，但在PPP项目具体实施过程中仍存在部分问题尚未明确，如PPP项目收益来源的规定上，对于PPP项目中涉及土地出让金是否作为PPP项目的收入来源没有明确的规定，那么政府方和社会资本方在进行谈判过程中可能会存在歧义，从而增加谈判的成本，甚至导致谈判的失败。

另外，对于项目的审批日期没有规定期限，导致项目审批延误。社会资本方将PPP项目的审批申请文件递交给政府部门，主管部门由于复杂的审批程序和较低的办事效率，导致审批时间花费过长，进而增加项目的成本。这种风险可能会导致社会资本方不得不更改可行性研究报告，甚至是对项目做出重大调整，从而增加整个项目的时间成本和资金成本等[1]。同时，全省目前除海口、琼中以外，其余市县尚未明确PPP组织领导机构或成立PPP中心，难以有效推动工作，这可能使政府对PPP项目的发起、识别、准备缺少研究，导致PPP项目难以生成[2]。

（二）PPP项目的风险分担和收益机制不合理

PPP参与方之间合理的分担项目风险是确保PPP项目顺利实施的关键性因素。由于PPP 项目参与者众多，有关各方的目标和出发点各不相同，风险承受的意愿和能力也存在差异，在项目前期私人投资者和公共部门之间常常需要就项目风险如何分配进行谈判[3]。各方都希望通过最小的成本，承担最小的风险同时获得最大的效益，这就可能会导致风险分担与收益不对称。如有的项目政府承担过多的风险，导致社会资本在PPP项目中承担较低的风险，并获得相对较高的回报；有的项目社会资本承担过多的风险，却由于政府部门的强势等获得较低的投资回报，最终导致社会资本方可能通过降低项目质量、过度压缩成本等来弥补其承担的高风险。因此，一般情况下，只要项目参与方承担的风险与其获得的回报不对称，都会影响政府与社会资本的长期合作。

（三）PPP项目的规模较小且融资困难

部分PPP项目由于规模较小，对社会资本方的吸引力较弱。海南省经济总量小，公共服务规模也相对较小，尤其是在市县一级，受制于市场小、人口少、经营收入少等因素，导致PPP项目对成熟的社会资本没有吸引价值。如位于海南省乐东县的千家镇自来水供水工程项目，该项目总投资额为0.86亿元；以及位于澄迈县的金江镇供水管网改扩建工程，该项目投资总额为0.69亿元等。这些项目的投资规模较小，而且位置较为偏僻，很难吸引那些资金为规模大、投资经验丰富的大企业进行投资。

  投融资困难是制约PPP项目落地实施的重要因素。2015年海南省拟选入PPP项目库有48项，总投资67742亿元，但是在PPP模式的法律法规和政府履约能力尚不健全的情况下，PPP模式又存在资金投入量大、回收周期长、投资收益不确定性等特点，同时考虑到政府的履约能力，这使得金融机构很难接受如此长时间的融资，最终导致项目融资难的问题。

（四）PPP项目在实施过程中存在信息不对称的问题

由于PPP项目的建设周期较长、投资规模较大、复杂性较高等特点，项目公司必须聘请专业的财务、管理、法律等咨询机构对项目进行规划，制定项目的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值报告等，并通过专家评审，确定项目是否具有可行性。但咨询公司在编写政府的财政承受能力的过程中获取部分财政数据会有一定的困难，导致信息不对称的问题，因此，咨询公司对于部分内容只能凭借其经验或者参考其他类似项目的数据进行分析论证，同时在编制财务模型的过程中，许多的数据都只是对未来的预测，如运营成本、收入等，只具有一定的参考价值，并不足以作为PPP项目未来收益的支撑[4]。

（五）PPP项目的参与方之间欠缺诚信

政府和社会资本的长期合作是建立在双方依法履约的基础上。调研发现，有些地方政府存在以财政困难、法律变更等为由，不履行合同规定的义务甚至违反合同的情况。也有些地方政府由于经验不足及缺乏专业的人才导致没有及时发现合同中不合理的条款，事后发现自身无法承受而被迫违约。依据合同规定，对地方政府的违约行为可向司法部门提起诉讼，但大多数企业考虑到未来的公司发展需要而放弃走法律程序。有的企业以超低的价格参与PPP项目的公开招标，中标后以各种理由如退出等相威胁要求提高价格，由于PPP项目大都涉及到公共服务领域，地方政府无法承担项目中断的后果，往往在博弈中处于被动地位。总之，不管是政府方还是社会资本方，任何一方存在信用问题都会影响双方长期合作的信心[5]。

三、政策建议

（一）完善PPP模式的相关政策法规

借鉴国内外PPP模式相关政策法规，结合海南省实际情况，制定并完善相关政策法规，明确PPP 的应用范围、政府审批权限、PPP项目参与方的权利和义务、风险分担框架、退出机制、纠纷处理机制等，建立较为完善的PPP 法律框架，同时努力构建一套完整的PPP 政策体系，覆盖PPP项目所涉及到的规划、投资、融资、建设、运营、监管、维护等各个环节，加强部门间的相互配合与协调。另外，要使各级政府尽快成立专门的PPP项目管理中心，并大力引进PPP专业人才，对PPP项目进行科学规划和专业操作，保证PPP项目的顺利实施。

（二）优化PPP项目的风险分担和利益共享的合作机制

政府部门和社会资本由于角色不同而具有不同的风险偏好和目标，因此，在签订合同时要充分考虑各方的优势及风险偏好，对项目风险进行合理的分配，同时，要权衡各参与方的利益，力求各方在PPP项目的实施过程中达到合作共赢的目的。如在风险分配方面，要全面考虑可能发生的风险，并坚持风险分配的原则；在利益分配方面，要坚持风险与收益成正比的原则，制定一个合理的收益区间，以激发社会资本投资的积极性，同时要根据市场形势的变化，对收益区间进行调节。社会资本参与公共投资并不是为了公益目的，资本逐利的特性并没有改变，因此，建立PPP 项目长期稳定与合理的回报机制十分重要[6]。一般情况下，企业进行投资的内部收益率应保证在8%左右，但政府在与社会资本方进行谈判时往往想把回报率控制在6%左右，这就会降低社会资本方投资的积极性。因此，政府方应针对不同的PPP项目给予社会资本方一个相对合理的回报率，以保证PPP项目的高效率和高质量。

（三）拓宽PPP项目的融资渠道

由于PPP项目一般都具有投资规模大、建设期限长的特点，这就使银行等金融机构对风险管理有更高的要求，因此，可以对同一个PPP项目分阶段进行融资。如在PPP项目的高风险阶段，应保证金融机构拥有某种形式的担保，并给予与高风险对应的高回报率。同时，政府可以成立PPP项目的担保基金，不仅可以降低银行等金融机构贷款给社会资本的顾虑，也可以增加社保基金、保险基金等投资的信心。

（四）完善PPP项目的信息披露机制

为了解决PPP项目信息不透明和不对称对的问题，政府应该在制度上明确PPP项目的信息披露规定。同时，可以将PPP项目的履约情况纳入现行地方政府的行政考核中，以降低PPP项目在实施过程中的各种风险。另外，可将PPP 模式与互联网金融相结合，资金供求双方可以通过网络平台完成信息甄别、匹配、定价和交易，一方面借助互联网公开透明、面向公众、快捷便利的优势在公共政策上发挥社会化功能，不断激发企业活力和创新力，另一方面可以借助互联网金融有效吸引社会资本，达到整合民众的闲散投资、降低交易成本、减少信息不对称、降低投资门槛、减轻政府债务负担等目的[7]。

四、总结

PPP模式不仅是一种融资手段，同时也是一种全新的管理理念，它是将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，在政府和社会资本之间建立一种平等、契约、诚信、共赢的合作机制。总的来说，海南省要实现PPP项目的可持续发展，不仅需要政府在政策上的大力支持，还要让企业适当盈利，保证其积极参与，同时PPP项目的参与方都要以诚信为基础，在公平合理的合同体制下，保证PPP项目的高效运行，最终达到各方的合作共赢。

参考文献：

[1]杨翠云.中国PPP项目中的主要风险及应对措施[J]. 江苏商论，2013（24）：71-71.

[2]中国人民银行内江市中心支行课题组.PPP模式介绍及主要问题分析[J].西南金融，2015（11）.

[3]程连于.PPP项目融资模式的风险分担优化模型[J].价值工程，2009（4）：142-145.

[4]王力，程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[J].现代工业经济和信息化，2015（13）：5-7.

[5]孙学工，刘国艳，杜飞轮等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（2）：28-30.

[6]刘立峰.PPP的作用、问题及风险防范[J].宏观经济管理，2015（5）：60-62.

[7]范文波.互联网金融与PPP结合融资模式研究[J].金融经济：理论版，2015（22）.