农村土地制度视角下小产权房开发管制研究
摘 要：文章通过对农村土地制度的分析，尝试通过土地制度的调整与变革探索解决小产权居民问题，为乡镇研究提供适当参考。
关键词：不产权房；农村土地制度；开发
1 小产权房的现状
1.1 小产权房的含义
目前属性存在较大争议的小产权房主要有以下两种：①指由乡镇人民政府或者以村集体的名义颁发的房屋产权证明；②指通过占用农村集体土地，未经过土地审批程序即公开销售的房屋。
这两类小产权房之所以存在法律属性上的争议，是因为在我国现有的土地制度下，农村集体土地需经转化为国有土地，才能在土地市场上流转。而这些小产权房未经过国家征地制度而直接进入市场，政府在小产权房的建设过程中未获得土地财政收入，长此以往，则缺乏资金用于城市基础设施建设。本文通过对农村土地制度的分析，尝试通过土地制度的调整与变革探索解决小产权房问题。
国家有关部门一直是禁止小产权房买卖的。国务院最早于1999年出台《关于加强严禁炒卖土地的通知》，《通知》规定农民的住宅不允许向城镇居民出售，也不允许城镇居民在农民集体土地上建住宅。时隔8年之后，国务院再次出台相关政策，明确规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。然而小产权房仍然屡禁不止，是多方面原因造成的，但其根本原因在于我国现存的农村土地制度有其不合理性，本文基于土地制度视角分析小产权问题产生的原因，并据此提出解决小产权问题的对策及建议。
2 基于土地制度的视角分析小产权房问题
实践了30多年的中国农村基本经营制度以及与此相关的土地征收制度等，在当下城镇化发展以及农业规模经营的背景下虽然面临着诸多问题，然而其自身的合理性是不可否认的。正如学者贺雪峰指出：自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成绩，而城市基础设施建设等也可谓日新月异，这与我国特有的人口和制度属性是密不可分的：首先是中国拥有较高素质且廉价的劳动力；其次则是中国特有的土地制度，及我国城市土地归国有，公用土地征地费用较为低廉。而面对愈演愈烈的小产权房问题，可以在符合帕累托改进的原则下，从对现有土地制度的问题与缺陷的分析中找出最优解决办法，即一方面从土地制度变革上制止小产权泛滥的趋势，同时又兼顾农业规模化与产业升级的趋势。
2.1 农村土地集体所有制与小产权房
农村土地归集体所有，农民依法享有土地承包经营权和使用权是中国农地制度最为基本的特征。不可否认，村集体在组织农业生产以及村民日常活动中起着重要作用。然而“农村土地集体所有”的表述在法律上的具体内涵模糊不清：及集体的权利与义务究竟应该由谁来代理，法律未赋予集体土地所有权独立的法律人格，缺乏一个行使集体土地所有权的权力机构；在实践中，村委会中少数人物或者基层政府借土地集体之名，对农村土地进行各种形式的流转开发，导致小产权房开发的盛行。
2.2 农村土地承包经营制度与小产权房
自从我国实施家庭联产承包责任制，解放了农村生产力，同时调动了广大农民的生产积极性。尤其是在实施了统分结合，双层经营的体制后，把集体统一经营和农户的分散经营结合起来，宜统则统，宜分则分，一方面充分调动农民的生产积极性，另一方面发挥了集体的优势。然而近年来在城市周边的的农村地区，农户在承包地上的农业收入与土地的非农使用收益相差巨大，一些农民为获取进城的资本，将手头的土地连同地上的附着物出售给开发商，房地产开发商在承包的耕地上进行经营性住房建设，这进一步扩大了小产权房市场。
2.3 农村土地流转制度与小产权房
随着城镇化的发展，大量农民进城务工，部分地区存在土地抛荒等利用低效的问题，土地家庭承包责任制在一定程度上已经落后于农村经济发展的步伐。农村土地问题实际上是两大土地的问题，第一是承包经营的土地的问题，第二是农村作为建设用地的集体土地（包括宅基地）的问题。现有法律中关于两类土地流转的规定也不尽相同。
从目前的实际情况来看，土地承包经营权流转制度还存在一系列的问题与不足。
①现行的相关政策法规也只是从原则上对农村承包地进行规定，而并没有明确土地流转中各方的权利、义务以及法律责任，这也使得耕地在流转过程中存在土地过度开发与利用，有关部门难以对流转土地进行有效的管理的问题；②农户间的土地流转存在盲目性，一旦农户间因为土地流转发生纠纷，处理起来往往十分棘手；③土地流转价格参差不齐，有些流出地农户漫天要价，流入地农户则尽量压低价格，缺乏对价格的合理定位，在农业规模化经营过程中消耗了过量人力物力用于土地流转的谈判；④在中西部地区，土地流转缺乏有效的信息沟通渠道与流通手段。基于上述种种原因，一些农户尤其是城市周边的农民随意改变承包耕地用途，将土地用于非农用途。
以往，由于农民没有集体建设用地的所有权，在缺乏民主监督的情况下，地方政府以及村委会中个别人借集体之名将农村集体土地底价甚至无偿征占的事情多有发生。目前，学术界对于农村集体建设用地开发建设小产权房的合理性提出了质疑。从中国就农民集体土地使用做出相关规定的三部主要法律来看，《宪法》并不禁止土地使用权的合法流转，《物权法》表明了将集体建设用地使用权作为用益物权在未来立法上将有所突破的趋势，《土地管理法》的立法意图在于实行土地用途管制制度，但还是给集体建设用地的使用权的流转留下很大的空间。 在流转农村集体建设用地具体实践中，广东省、重庆市以及成都均有所突破，虽然还存在诸多问题，但在保障农民“财产权利，保障农民分享城市发展的合理诉求的基础上跨出了重要一步。在中央政策层面，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改造若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。就未来而言，农村集体建设用地入市流转，中国应该建立城乡统一的、以用途管制为中心的土地管理制度，不宜继续按照土地的所有制不同来制定土地管理政策；建立健全包括城乡居民宅基地在内的集体建设土地交易机制与开发利用机制，增加农村居民的“财产性收入”。通过这一举措，引导小产权房开发的合理化与合法化。
3 农村土地制度视角下小产权房开发的管制
3.1 农村土地股份制改革的内容
农村土地股份制改革在广东省、大连市等地均有不同尝试，尽管在设计细节上有所差异，但均体现了适应农业规模化经营以及适应市场的趋势，本文定义农村土地股份制是指在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租赁者享有土地使用权。这种权利制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。农村土地股份制改革一方面是为了进行农业规模经营，另一方面则是为农民提供更为持久稳定的收入保障，让农民意识到土地的宝贵，以此缓解农村土地用于小产权房开发的问题。因此，农村耕地股份制改革应满足如下两个条件：
①为了达到股份制改革的规模化经营，当地社会经济要发展到一定程度；②当地的社会生产力要发展到一定程度，才有动力进行股份制改革。
对土地集体所有制进行股份制改革，从而将集体土地所具有的社会保障功能与生产要素功能分离开来，股份制改革后的集体土地，一方面提高农地利用效率，另一方面，对土地的股份制改革在保障农民进城、返乡双向自由的基础上，降低了农民进城的机会成本，为其在城市的发展提供连续稳定的资金支持，将土地的生产要素功能归位。
3.2 农村土地股份制改革方案
3.2.1 农村土地股份制改革步骤
①在现有农村土地的布局上，对农村承包地、集体土地、宅基地进行确权登记，在此基础上进一步明确界定农民土地承包权的物权属性，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；明确集体建设用地和宅基地所有者对其完整的权能，同时应明确入股后形成的新的农村经济组织集体土地所有权权能，新的经济组织可以依法对土地行驶占有、使用、收益和处分权；②修订完善有关农村土地使用权流转的法律法规，规范农村土地承包的使用权转让行为；③设置人口股，在社区集体组织内部按照人口来界定和分配土地承包经营权股，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益；④将农户的土地承包经营权作股设置土地股，将承包地按其面积、土地质量折价入股，这种做法能够在兼顾公平的基础上突出效率，鼓励承包地面积较大的农民积极入股，同时鼓励农民对集体经济组织土地利用情况进行监督；⑤在土地分红中，应规定按劳分配比例高于人口股和土地股的分配比例，这样能够有效调动农民的生产积极性。
3.2.2 在实行农村土地股份制改革的过程中应注意的问题
①保护农村耕地，对农村耕地用途进行管制，确保我国农业持续、健康、稳定发展；②我国幅员辽阔，地域差异较大，在制定土地股份制改革时，各地应因地制宜，而非一刀切，应该坚持“是否促进了土地资源的有效配置，是否保障以更好实现了农民的土地权益”作为评价土地股份制改革的标准；③坚持设置多种股权的原则，一般设立土地股、人口股、集体股，同时也可以根据各地实际情况考虑设立资金股、技术股等多种股权；④根据人口动态性的特征建立动态化的管理模式。
同时，应注重解决农村集体建设用地以及宅基地的流转入市问题，在大中城市周边农村，应逐步探索建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这一过程中注重各种土地使用制度改革的相互配套，如征地制度的改革工作。从根源上解决目前小产权房屡禁不止的问题，疏导与治理结合，切实做好小产权房管制工作。