政策性银行改革:新征程or回头路?

4月12日，中国政府网公布，三大政策性银行深化改革方案获国务院正式批准，其中“国家开发银行要坚持开发性金融机构定位”，“中国进出口银行改革要强化政策性职能定位”，“中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体”。

然而多年来，三家机构无一不在商业性和政策性业务的模糊边界上难以分账，还因此被诟病“抢了商业银行的饭碗”，在监管红线上骑虎难下。

此次方案的落地，该是解决这一难题的举措。但尽管还未揭开方案细则，仅从现有批复措辞中推敲，就发现该方案更多是关于资本约束、公司治理和机构定位等规定，至于商业性与政策性业务的边界划分，以及政策性金融立法等核心问题，或许难者仍难。

已经改了多少？

真正的改革，应该是始于陈元，很大程度上也终于陈元。其开发性金融，是迄今政策性银行改制的最亮眼成果。

2013年4月，陈元因年龄离任开行，其在开行的改革生涯就此画上句号。

他勾勒的蓝图，棋至中盘，还留下数万亿元平台贷款和债信问题。

当时，一位开行“大员”断定，很少有人能成功走完陈元这位战略家的棋局，其思想和个人影响力均很难被复制。陈元一走，改制或有停滞之虞。

此次方案，要求国开行“坚持开发性金融机构定位”，且须“充分利用服务国家战略，依托信用支持、市场运作、保本微利的优势”，的确有为开发性金融正名之意。

在陈元眼中，开发性金融是依托国家信用，通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈制约的金融支持模式。其核心，是通过银政合作主动建设市场，把空白、缺失的市场培育成熟，实现商业可持续。对此，央行行长周小川曾公开赞誉：“开发性金融脱胎于政策性金融。借此，国开行自组建以来，为国民经济发展立下了汗马功劳，对整个金融体制改革做出了重大贡献。”

事实上，要在收益微薄的政策性项目中盈利实属不易，保本微利是开发性金融的亮点之一。加之其打破了银行资金在城建领域的限制，将金融和地方财政构筑起融资平台并形成利润，以致在缓解城市高速发展的资金约束上，开发性金融居功至伟。

陈元在其所著的《政府与市场之间》一书中有过如此描述――“从我1998年到开行第一天起，国家就没给过一分钱亏损补贴，只是通过每年返税，完成了对开行最初500亿元资本金的注资承诺。所以，开行的每一分钱都必须在市场当中运营出来”。

这一问题，另外两家政策性机构同样无法避免。

然而很明显，前述方案意在为当前建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带以及新型城镇化等国家战略建立强有力的金融支持体系，但却仅为开行给出了“保本微利”的提法，以及开发性金融的“灵活”框架。

这意味着，口行与农发行或许还将继续在政策性业务的微利或亏损中，艰难求解。

还要改什么？

事实上，三家机构改制均已经一波三折。

2008年国际金融危机以前，业界普遍对于政策性业务日渐减少、三家机构应适时转型达成了共识，但此后国内基础设施建设的需求未减，政策性投资成为了除财政政策和货币政策之外，补充经济增长力的重要手段。并且，政策性银行在国际上也成为贯彻国家战略、发出本国声音时不可或缺的载体，以及众多企业“走出去”的重要资金推手，其政治意义凸显，改制进程因此暂缓。

但彼时，三家机构的不少项目均依据商业化操作进行，一方面看重产业未来的现金流和风险可控能力，一方面也注重企业的担保、抵押等支持能力，仅仅在产业选择上比商业银行更着眼长远些而已。

当时，上任口行行长不久的央行原副行长李若谷，面对2008年之前持续了十多年的净亏损和曾高达6%的不良率，提出向国际经济合作银行转型的战略构想，突破了单纯的政策性业务，开创自营性业务，自担风险、自负盈亏。

2009年，口行全年的表内贷款比上年翻番，不良率和不良贷款亦实现“双降”，当年税后利率比上年增长近12倍。但这并不足以平息随之而来的争议――政策性银行是否该有自营性业务，又该如何把握自营性业务的边界？

李若谷曾表示，自营业务最多就是保本微利，其贷款利差比商业银行平均利差低0.5个百分点左右。口行的政策性业务优惠贷款利率通常低于发债利率。

这即是说，自营业务目前亦难以扭转成本倒挂的颓势。且前述方案中明确给出了口行须“坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围”，并且要“强化内部管控和外部监管”，大量原有的自营性业务可能因此遭遇“砍伐”。 至于农发行，同样存在着“政治账”和“经济账”算不清，因而滋生出一系列复杂问题的尴尬局面。如此等等，皆等着改制方案的落地来根除。

此次方案批复提及政策性和自营性业务边界时，指出要“通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。具体却言之不详。冰冻三尺非一日之寒，分账改革提了十多年却悬而未决，此番能深度触及核心问题吗？

划红线or解症结？

一位监管层人士曾说，政策性银行“四不像”的身份，一边享受着国家信用发债融资，一边与商业银行真刀真枪抢市场，“吃皇粮还抢粳米”的非公平竞争行为有浑水摸鱼之嫌，让监管层很为难。

此类问题在前述方案中会否有解？方案会否因此给出足够的“干货”？

首先，该方案强调补充资本金。据悉，三家机构的资本充足率将统一按10.5%的标准执行――中央汇金公司无疑将很快出手;其次，方案明确要求三家机构完善组织架构和治理结构;第三，方案首次明确将强化资本约束机制，或能因此停止之前对约束机制的坊间争议。

具体到2014年9月获批的农发行方案中，下一步改制拥有四大重点：一是强化政策性职能定位，明确政策性业务范围和监管标准;二是进一步补充资本金;三是建立规范的法人治理结构;四是将业务锁定于农业开发和农村基建的中长期信贷领域。

然而，无论是强化资本金和内外部监督，抑或规范治理结构和保障运营安全，均显示该方案把风险管控提到了重要位置，盈利问题则居于其次。接下去，改革的任何动作，都将围绕此次划定的红线进行。

吃一堑长一智，在经历了政策性银行“抢商业银行饭碗”的那几年后，监管层意识到其在地方融资平台、光伏产业等新兴领域的迅猛优势，因而最终给出了“先管住风险再说”的监管态度。

当然，三家机构的身份一旦确立，去年国开行获得央行1万亿元PSL棚改融资的案例将会再次上演――其机构本身的意义也将超出金融机构范畴，成为政府宏观调控的重要工具。

所以，这一次改制方案的落地，是对过去20年来商业化改制探索的全面修正。就算暂时还不能解开核心症结，不能算清楚其政治账和经济账，甚至还可能让既有的改革走上一段“回头路”，但终归会因为经济社会发展对政策性金融回归的急迫需求，落成一场皆大欢喜的故事。