构建“共建联控”工作机制 建立地铁建设全方位大监督格局

摘 要 深圳地铁针对新建设模式实际情况，与参建单位共同加大纪检工作协同力度，创新并有效推进了“共建联控”工作机制。通过制度防控明确了廉政工作目标与责任；借助思想防控使党风廉政教育覆盖基层人员和工地现场；依靠程序防控有效规范了过程监管；利用监督防控努力从源头上消除权力寻租。深圳地铁“共建联控”工作机制的创建，在地铁二期和三期工程的廉政、勤政建设新格局中发挥了重要作用。

关键词 地铁建设 共建 联合 防控 监督机制

我国工程建设领域一直是各种腐败问题和不正之风的易发多发区，使得地铁工程建设处于制度有缺陷、竞争不充分、诚信多缺失的外部环境之中。由于地铁工程投资规模大，建设周期长，其中的招标采购多、权力运行环节多，各种公共关系、交易关系、合作关系复杂，因而成为权力寻租、权钱交易、贪污腐败发生的温床，成为职务犯罪的高风险区域。

针对地铁建设过程中存在的基层党建基础薄弱、工程管理程序不规范、部分管理人员法纪观念淡薄以及廉洁监督机制不完善等问题，深圳地铁自一期工程建设起，就致力于研究和探索通过在参建企业党组织间建立有效沟通渠道，营造良好外部环境，形成廉洁内部氛围的新机制、新体系。为改变过去参建各方反腐倡廉“各自为战”的缺陷，积极整合设计、施工、监理和业主的监管力量，经过多年经验总结和探索实践，采取“协同作战”方式，在三期工程建设伊始，深圳地铁牵头联合三家BT参建单位创建了“共建联控”工作机制，形成全方位大监督格局，共同建设“廉洁、阳光、和谐”地铁工程。并以此为平台，整合监督力量，促进信息对称，深化联动协作，合力推进建设“廉洁、和谐、高效”地铁工程。

一、“共建联控”工作机制产生的背景

深圳地铁在工程建设中形成“共建联控”工作机制，主要基于地铁工程建设中长期存在的两个基本情况：一是地铁工程普遍存在的共性，二是深圳地铁建设和经营模式的特性。

（一）地铁工程建设的共同特点决定风险控制方式需要不断创新

一是工程建设的内外部环境突显加强风险控制的必要性。地铁建设普通存在工程规模大，投资金额大，建设难度大，建设周期长等因素，特别是在当前市场规范管理尚不能完全到位，信息公开不规范，信用缺失的情况下，如果没有严密的监督机制和风险防控体系，就容易出现工程监控不到位，造成工程质量问题；投资监管不力，就可能出现贪污腐败问题。加上施工中突发拆迁征地、交通变道、环境破坏、地面开裂等问题，导致了许多复杂的外部环境问题出现，并可能对地铁建设产生各种不良影响。

二是众多关联企业和较长的管理链条决定风险控制的参与性。地铁建设工程规模大、施工范围广、关联单位众多，既有中国中铁、中国水电、中国建筑这样的中央控股、直接管理的国家重点骨干企业，也有工程土建、设备采购及安装、信号控制、供电等不同专业的地方供货商，关联企业多达上百家。管理链条长、现场业务复杂、管理流程复杂的三大难题仅靠地铁公司和各关联企业进行内部廉洁风险防控是不够的，必须有一种更加行之有效的全新机制让各企业共同参与，形成合力，从企业内部和市场外部进行规范和约束，将管理和业务的各个环节进行管控，以保证地铁建设的健康发展。

（二）深圳地铁改革中形成的新经营模式决定风险防控体系需要创新

一是大规模采用BT建设模式是深圳地铁推动“共建联控”的工程背景。BT模式（Build-Transfer，建设-转让）是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。2004年国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。在此政策背景下，深圳地铁以二期工程5号线BT模式建设为基础，在三期工程建设中，作为国内最大规模地采用BT建设模式，同时推进7、9、11号新线建设，线路总长约108公里，建设总投资约876亿元。采用BT模式不仅要求BT方和业主单位之间要在项目的投融资、工期进度、质量控制、安全生产和成本控制等多个方面形成有效的工作对接，还需要在企业管理、党建和廉政建设等不同层面建立畅顺沟通的工作体系，以确保BT项目积极稳妥推进，实现既定建设目标。

二是“四位一体”多产业板块发展模式是深圳地铁推动“共建联控”的现实背景。深圳地铁在三期工程建设时期，在国内同行中首次启动了对建设、运营、投融资和上盖物业开发“四位一体”的经营思路和“1+3”管控模式的探索，在房地产开发与金融行业中探索地铁企业市场化运作的发展之路。“四位一体”的发展模式与以往的地铁经营模式相比，所涉及的面更广，改变了国内地铁行业的传统经营理念，将经营模式从简单的完成建设、运营两项指标向建设、运营、投融资、上盖物业“四位一体”的复合型模式转变，不再依托政府财政和在政府担保下向银行贷款，而是将对物业开发和搭建投融资平台的方式，作为解决资金来源的首要手段。这种模式彻底改变了地铁行业在政府政策层层保护下生存的局面，进而以“自我经营，自负盈亏，自我完善，自我发展”的形式，依靠自身实力在市场的大环境中求生存和求发展，大大减轻了地方财政对地铁的负担。同时，要保障这种市场化经营模式的廉洁性，就必须有一个更加完善、更加有效的新机制进行约束。

二、“共建联控”的形成、沿革与运作

（一）“共建联控”的理论与实践准备

深圳地铁围绕二期工程建设中的“三方共管、三方协作”和“联防联控”模式进行理论研究和实践探索，通过与关联企业组织架构对接，逐步形成了“共建联控”模式。

1.深圳地铁二期工程的党建理论研究和联合防控实践是“共建联控”的内部基础。 在二期工程期间，为了在建设过程“阵痛期”营造和谐外部环境，深圳地铁在党建和风险防控方面采用新的做法。一是将业主单位、参建单位和基层政府单位三方党委（支部）联合起来，通过加强各方党组织对接，充分发挥各方基层党组织的比较优势，形成“三方共管、三级协作”的党建工作构想。二是创建“联防联控”工作机制，从“制度防控”、“思想防控”、“程序防控”、“监督防控”四个方面入手，与参建单位共同制定工作方案，确定工作目标和责任分工，推进共同落实党风廉政建设责任制的实践。这两方面的工作，为深圳地铁三期工程创建“共建联控”打下了坚实的基础。

2.参建国有企业组织架构的完整是“共建联控”的外部条件。

参与“共建联控”的三家BT单位均为央企，在党建、纪检、工会、青工、妇联等方面都有着完整的架构体系，组织建设工作完善，管理经验丰富，特别是在党组织建设和廉政建设方面有着各自独到的经验。通过与三家BT单位的架构对接，共同协调解决地铁工程建设中出现的各类问题。例如联合各方党支部、工会、共青团组织，共同开展各类主题活动，共同解决基层单位党建遇到的实际问题；联合沿线街道办、驻防部队、企业等组织开展系列联谊活动，共同解决与周边环境的沟通交流问题等等。这些工作都取得显著成果，保障了工程建设。三家央企的独特政治优势、组织优势和经营优势是“共建联控”工作机制重要的外部基础。

（二）“共建联控”模式的建立和沿革

经过二期工程的经验总结，充分把握地铁建设客观规律和内在要求进行制度的创新，建立了由参建各方共同参与、共同建立的新型工作机制――“共建联控”工作机制。

1.“共建联控”工作机制的正式形成。

2012年7月，深圳地铁与三家BT单位联合发布了《共建宣言》，正式启动了“共建联控”工作。各方共同签署了《深圳地铁三期工程BT项目参建各方联合开展“共建联控” 工作实施方案》，明确了参建各方的两大工作任务。一方面以党建促进工程建设的“五个通道”。即建立“党建共建通道”，共同发挥基层党组织在推动三期工程建设中的政治堡垒作用；建立“宣传协作通道”，充分发挥各参建单位的宣传资源优势，开展正面宣传等活动，极力打造一个良好外部环境；建立“应急信息通道”，联合构建三级协作机制，积极应对社会公共媒体，消除地铁建设的负面影响；建立“工会互助通道”，建立工会组织的联络机制，为建设一线员工的工作和生活提供保障服务；建立“文化交流通道”，依托党建工作平台，共同开展企业文化交流，实现互融共进。另一面，各方共同启动廉政建设工作的四个“一体化”体系建设。即联合签署廉洁诚信协议，形成一体化信用体系；联合开展反腐倡廉教育，形成一体化宣教体系；联合规范廉洁从业行为，形成一体化制度体系；联合行使监督检查职能，形成一体化监察体系。实践证明，“共建联控”工作平台以《共建宣言》和《实施方案》为指引，联合参建各方，坚持“党建共建五通道”和“廉洁建设四个一体化”思路，携手合作的模式运作良好，大大降低了各种风险，在廉洁风险防控中取得了显著的工作效果。

2.“共建联控”平台进一步拓展。

随着“共建联控”专项工作的不断深入，2014年7月，在“共建联控”专项工作联席会议上，“共建联控”各成员单位一致决定，吸收6家勘察设计、监理单位加入专项工作平台。根据成员单位不同业务属性，确定不同业务防控内容，分别签署了《深圳地铁三期工程勘察设计单位联合开展“共建联控”专项工作实施方案》和《深圳地铁三期工程监理单位联合开展“共建联控”专项工作实施方案》，同时修编了《深圳地铁三期工程“共建联控”联席会议事规则》，在制度上也作出相对应的拓展。这一次的拓展对于“共建联控”平台而言，具有重要意义，使整个平台的监督视角从工程建设有效地延伸到勘测设计、工程施工、现场监理等环节，进一步实现了对地铁建设监督的全过程、多角度覆盖。这也表明，“共建联控”工作机制不仅在地铁建设中可行，而且可以在不同领域的建设中应用。

（三）落实“共建联控”模式的主要手段

一是明确机制，形成制度化工作细则。通过制定“共建联控”工作实施方案，从五个方面对“共建联控”工作进行了明确：在工作思路方面，围绕“工程优质、工作高效、干部优秀、资产安全”的建设目标，确定了以“共建联控、注重实效、服务中心、促进发展”为参建各方的共同工作思路。在架构对接方面，联合成立了BT项目“共建联控”工作领导小组，对“共建联控”工作进行统一部署和指导，实现人员、机构和工作机制全面对接。在沟通交流方面，建立联席会议、信息通报、协作、考核评价等沟通机制和工作机制。每季度定期出版共建简报，及时互通情况，联手处理苗头性、倾向性问题，共同组织开展监督检查工作。在现场管理方面，建立一线工地联系点，选择基础工作扎实、代表性强的施工标段作为“共建联控”工作联系点，起到以点带面、系统推进的作用。在效果评估方面，探索建立“共建联控”效果评估体系，参建各方共同研究制订“共建联控”效果评价指标体系，每年由“共建联控”工作领导小组组织一次考核评估，全面评价“共建联控”工作在项目管理、程序运行、合同执行等项业务中所起的作用和效果，并将评估结果形成工作意见向参建各方党组织报告。

二是着眼一线，建立“监督服务之窗”，形成共同监督的大格局。通过推进地铁“工地监督服务之窗”工作，联合参建单位在各施工工地分别设立了163块“工地监督服务之窗”，对地铁建设的所有工地进行全面覆盖，公布举报电话和实名接访人员，接受基层群众对各方参建管理人员违纪违法、拖欠劳务工工资等问题的投诉举报，形成了参建各方共同参与监督的舆论氛围。并且，由深圳地铁定期组织对各参建单位规范设置“监督服务之窗”的情况进行检查，对各类投诉进行处置。此项措施对规范现场管理、稳定建设队伍、维护员工利益起到了重要作用。

三是强调合作，搭建沟通平台，统筹对外沟通的大联动。根据“共建联控”机制的工作要求，各成员单位积极搭建沟通平台。一是定期召开“工作联席会”，参建各方对各自工作进行总结，提出新的建议，共同研究和探讨“共建联控”下一步的工作目标和工作内容，确定未来的工作方向；二是参建各方分别与沿线22个街道办党工委联合开展了共建活动，全面签署合作备忘录，充分发挥了沿线基层政府的组织优势，为工程顺利推进提供了坚强保障，解决了依靠自身力量无法解决的社会层面问题；三是通过“共建联控”平台加强与境内外各大新闻媒体的交流，通过发布新闻通稿，开展宣传活动，接受媒体采访等形式，及时协调，紧密配合，赢得舆论主动；四是注重宣传的科技手段，开通官方微博，及时传递信息，营造良好的内外舆论环境；五是联合参建各方组织全线对接媒体的主要负责人员和项目管理人员，结合地铁行业实际施工特点，开展以媒体对接与信息发布经验和技巧为主题的专题培训，通过媒介意识强化、案例分析和现场实操演练，提升一线工作人员面对媒体采访的信心。

四是注重效能，联合审计，突出对中心工作的大促进。随着“共建联控”工作机制的不断深入，各参建单位开始进行联合效能督察工作的尝试，力求全面找准实际工作切入点，为开展联合审计和联合效能督查做准备。力求进行个案解剖，查找共性问题，提出解决措施和办法，共同推进工作效能的提升，从新的渠道解决推诿扯皮、消极懈怠、工作不实、弄虚作假等问题。大力推动联合审计工作新方式。联合开展重点事项的审计监督，形成纪检监察和审计监督的联动工作效应。制定了《三期工程审计前置方案》，为工程审计工作的开展打下了制度基础。2014年起，试点启动了联合审计工作，与中铁建投共同编制了《联合开展深圳地铁三期11号线工程变更管理专项审计工作方案》，大力推动联合审计工作的新方式。

长期的工作实践证明，“共建联控”工作机制是深圳地铁在长期调研的基础上，深刻把握地铁建设客观规律和内在要求而进行的制度创新。从制度设计来看，“共建联控”工作机制从根本上革除了参建单位在党风廉政建设和诚信体系建设工作上“各自为战”的弊端，有效落实了参建单位的主体责任，界定了参建各方的责权利，理顺了各方协作和对接关系，党建工作和廉政监督力量得到全面整合，实现了监督资源共享、信息对称、优势互补。从工程实践来看，“共建联控”工作机制不仅减少了工程建设有关投诉和参建人员违纪行为，增加了工程建设管理行为及招投标管理工作的透明度，还有效整合了参建各方基层党组织工作力量，加快了工程建设中变更审批、计量支付等有关问题的解决进度，提高了建设效率，有效推动了工程进展。参建各方之间利益共生、目标一致，由简单的甲乙方合作关系，转变为建设合作伙伴关系，形成主动监督、相互促进、共同治理的良好局面。

“共建联控”工作是地铁建设领域业主单位以及各设计、施工、监理等参建单位为维护本领域健康持续发展而进行的党建廉建制度创新、体制创新、机制创新，具有很强的现实意义，必将为其它领域提供工作参考和经验借鉴。