从市县经济联系看县级行政隶属关系变更

摘要：县级行政隶属关系变更这一研究主题是在近年来在理论和实务界广泛存在的省直管县和市管县争论的基础上提出的，具有重要意义。这两种隶属模式不存在本质的孰优孰劣的差别，只是在不同的经济发展水平、政治发展水平、地方文化等影响下产生不同的制度效果。从经济发展水平来看，市县的经济联系是一个重要的影响因素。市县经济联系可以分为经济集聚、经济均衡、经济离散和经济辐散，不同的联系对应着不同的隶属关系变更模式。这是分析省直管县的经济条件、评价省直管县效用的作用维度。

关键词：省直管县；市管县；撤县并区；县级区划变更

一、几种县级行政隶属关系的争论

县级隶属关系变更具体包括从市管县管理体制到省直管县体制，从省直管县体制到市管县体制，从省直管县或市管县体制到撤县并区体制等。然而关于省直管县和市管县的争论一直存在，学术界对此的相关研究成果丰富，鉴于笔者曾对这两种情况做过综述[2]，因此，这里不再赘述；同样，撤县并区也面临着理论和实践的争论。

而与撤县改区相近的概念，还有撤县并区、撤县设区和撤县建区，在撤县改区的效应方面，无论从广州市还是从番禺区的实践来看，“撤市设区”总体上是成功的。但是受政府职能转变和管理体制改革滞后的影响，“撤市设区”只能作为整合区域资源的途径之一，其作用有限。[3]浙江宁波鄞州区因撤县建区模式促进了宁波的发展，使得宁波经济实力大增。[4]

然而更多的学者指出撤县改区的问题并提出对策建议，如撤县改区面临着与中心城市协调发展、区域环境恶化、城乡结合部规划等问题。[5]规划权限交接不到位，造成规划的脱节与失效、区域整体竞争力的提升不明显，同城而不同待遇的矛盾凸现是撤县设区的主要问题。[6]在市场经济尚不发达的中部地区，“撤县改区”措施削弱了原县级行政单元的自主自治能力，由于配套的政策、发展措施以及设施建设滞后，还导致中心城市蔓延以及扩大城乡差异等负面影响。[7]我国特大城市“撤县改区”模式也是顺应城市化发展的需要而出现的，其结果是扩大了城市发展的地域空间，但是也导致了城市不断向城市边缘区蔓延。[8]

二、市县经济联系的分类与隶属关系变更

市县经济联系是区域经济分工情况的具体反映，这种分工情况反映了既定的市县地位，也反映了在原有市场化程度条件下的资源配置方向，要素流动情况。市县的经济联系是影响隶属关系变更效果的重要因素，这种经济联系是指地级市与县级行政区划之间的要素流动，主要包括资金、人才、信息等方面。批评“省管县”的一个重要观点是省管县改革切断了市县的经济联系，促使区域内的经济体分割，影响了要素的流动，也就造成了虚体的行政经济区，认为市管县管理体制可以把资源集中，要素在区域内正常流动。按照方向及影响程度，我们可以把市县的经济联系概括为经济集聚、经济均衡、经济离散和经济辐散

（一）经济集聚与隶属关系变更

经济集聚是一种常见的市县经济关系类型，指市域经济是区域内的经济增长中心，具有强大的吸附和辐射能力，市是区域的资本要素聚集中心，同时市发挥其辐射带动作用，促进周边县市的经济发展；县是市的原料供应地，也是市的消费市场，市县关系是一种县向市集聚，市吸附县的关系，可以说中国大部分的县都属于此类经济联系模式。

这种模式如果采用市管县体制，将使县沦为市的原料供应地，促使县经济发展模式单一，很难较快的发展，市县的经济发展差距会进一步拉大，造成所谓“市刮县”局面；同时，如果采取省管县体制会带来管理权限的扩大，但其基础设施、社会发展程度无法承接省赋予的新的社会管理权限，造成资源的浪费，如果实际操作过程中市县关系紧张，还会带来发展困境，加之行政层级的减少，管理幅度的扩大，加大省的管理难度和财政负担。故经济集聚地区仍应以市管县管理体制为主，同时更加注重培育县的市场化程度，以备承接下一步的省直管县管理权限。

（二）经济均衡与隶属关系变更

市县均衡是一种相对较多的市县经济关系类型，指市域经济和县域经济实力相当，处于一种均衡状态，市和县都是区域内的经济增长中心，同时发挥吸附和辐射作用，其他县是市和均衡县的消费市场和原料供应地，一般而言，处于经济均衡状态的市和县分工相对明确，发展结构不同，不会产生明显的竞争关系，属于经济合作关系，发挥资源互补作用；同时也存在着市通过管理权限、人事任免等方面的优势争夺县的市场和资源的现象。

这种模式一般存在于东部沿海省份市场化程度相对较高，地区差异较小的地区。此类模式如果采取市管县体制，会限制县的发展，但同时也会促进要素的自由流动，随着管理权限的提高，县会取得较快的经济发展。如果采取省直管县会提高县发展活力，同时加大市县的竞争，如果进行财政省直管县则可能使县处于一种人事任命受制于市，财政听命于省的尴尬局面。故此类经济联系的市县，在行政管理体制改革方面应小心行事，需要进一步研究市和县的具体情况。