运用COSO理论加强海关财务内控建设
[摘 要]立足“全面深化改革”新形势、新要求，借鉴COSO内部控制框架理论，剖析当前海关财务系统内控管理存在的诸多不适应，并从内部控制五要素着手，探索构建和完善海关财务内控体系的可行之策。
[关键词]COSO；海关财务；内控管理
在2014年的全国海关关长会议上，于广洲署长强调：“要严格政治纪律、组织纪律和财经纪律，查处和纠正人财物等领域的违纪违规行为。”“严格财经纪律”要求海关进一步加强财务系统内控管理，主动适应新时期的新形势和新要求，构建行之有效的财务系统“免疫体系”，进一步夯实财务内部管理基础，这是海关财务工作必须直面的全新课题。
1 借鉴COSO内部控制框架是海关财务内控管理的发展方向
加强财务内控管理是顺应“全面深化改革”要求的落地之举，是落实中央八项规定、加强作风建设的现实之策，是加强海关财务保障能力的必由之路。加强海关财务内控管理需要不断丰富和完善海关内控建设基础理论；同时，也要不断吸收和借鉴其他领域内控理论的精华。笔者认为，由研究内部控制问题的COSO委员会提出的COSO内部控制框架集内控理论和实践发展之大成，在加强企业内部控制实践中成效斐然，是国际上公认较先进的内控理论，也是美国上市公司内部控制框架的参照性标准。鉴于COSO内部控制框架与海关财务内控管理存在内在的高度契合性，吸收借鉴COSO内部控制框架，对不断提高海关财务系统内控管理能力和水平具有积极意义。
1.1 COSO内部控制框架与海关财务内控管理的契合性
在核心理念上，二者都强调内控管理的整体性。COSO内部控制框架与海关财务内控管理都要求对风险点和风险防范力量进行整合，主张把风险看作一个整体加以考虑。在制度执行上，二者都注重人的主动性，都认为人和环境是推动组织发展的引擎，组织中的每个人不仅仅是内控客体，被动地接受他人的监督，其还是内控的主体，可以通过自身一种自我监督去影响着他人及整个内控系统，促进良好内控环境的形成。在风险防范上，二者都突出内控工作的过程性。都认为内部控制不是一项制度或规定，而是渗透于管理活动中的一系列监督与控制的过程，是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的螺旋发展过程。内部控制不应是消极控制或防范风险，而是要主动管理风险。在防范手段上，二者都重视技术的系统性。都重视信息技术对内控手段变革的决定性意义。随着科技的不断进步，特别是信息技术的高速发展，内控手段的信息化、技术化水平有了质的飞跃，对各种业务活动基本实现了“进系统、可追溯、能监督”，极大提升了内控效能。
COSO内部控制框架的基本内核包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督5个方面：控制环境是其他内部控制组成要素的基础。海关财务内控管理可以理解为影响财务人员内控意识的各种综合因素。风险评估是加强内控管理的途径。风险评估指辨认影响财务内控管理目标能不能达成的内、外部因素，并评估其影响程度及可能性的过程。控制活动是加强内控管理的抓手，即基于风险评估的结果，订立的帮助财务内控管理人员确保其指令已被执行的政策及程序。信息与沟通是加强内控管理的前提。信息与沟通应贯穿于海关财务风险评估及控制活动全过程，只有通过财务内控管理主体和客体的有效沟通，充分掌握各种财务信息，并借助科技手段，才能充分发挥民主理财、科技理财的积极作用，让权力运行在阳光下。内部监督是加强内控管理的有力补充。对海关财务内控管理而言，是指评估内部控制质量的过程，也是确保内控管理随环境改变做出动态反映的必要措施。
2 从COSO视角看海关财务系统内控管理存在的问题
近年来，全国海关财务系统高度重视内控管理，但由于各方面的原因，仍然存在不少问题。以2013年审计为例，全国海关共通过审计发现非执法领域问题476个，涉及财物资金4.55亿元。其中95%的问题集中在制度不健全、执行不到位和内控不落实等方面。借鉴COSO理论，以其内部控制系统的五要素来衡量、审视海关财务系统内控管理的现状，不难发现当前海关财务内控管理的问题和症结所在。
2.1 控制环境较为薄弱
主体的控制觉悟和态度是控制环境中最核心的要素，关系着制度的健全和落实。然而个别单位财务人员对风险内控管理认识不够准确和深入，有的把规章制度的建立直接等同于内控，以为制度一建万事大吉，有的在执行中或阳奉阴违、或蜻蜓点水，使制度沦为一纸空文。
2.2 风险评估制度未成体系
2.3 控制活动不甚有效
措施严密且严格执行的控制活动是确保财务制度落到实处的关键。目前，总署财务司、直属海关和隶属海关分级管理模式虽已基本建立，但控制活动的实施效果欠佳，呈现出头重脚轻的特点，内控机制建设和各种监督检查主要是自上而下开展，部分单位尤其是基层单位对加强财务内控管理力度偏软偏弱、方法手段较为单一，个别单位内控管理执行不到位的情况仍然存在。
2.4 信息与沟通不够顺畅
虽然科技的发展为财务内控管理在信息沟通方面的加强提供了技术条件，海关财务系统在预算编报、经费核算、票据管理、罚没财物管理等领域也都开发启用了电子系统，提高了工作效率，但各财务管理系统之间没有实现互联互通，信息数据不能共享，内控节点也未尽数嵌入管理系统内，导致财务系统缺乏联动、相应数据无法互相印证，在风险预警方面前瞻性不足，信息碎片化现象广泛存在，大大削弱了借助科技手段加强财务内控的实际效果。 2.5 内部监督未成合力
海关财务系统的内部监督主要依靠各级财务部门的职能监督和督查审计部门的审计监督。两者在应然层面来说是各有侧重的，但在监督管理实践中，财务部门的职能监督和督审部门的审计监督存在不少重复交叉的地方，而两者单独来看又皆不全面、各有漏洞，因此，没能形成一个覆盖全面、高效统一的监督体系，不仅加重了基层海关的负担，也是对监督资源的极大浪费。
3 构筑海关财务系统内控管理模式的建议
建议从COSO视角出发，海关财务系统应探索环境、评估、控制、公开、监督“五位一体”的内控管理体系，构筑布局科学、操作便捷、监控严密、防范有力的海关财务系统风险防控模式。
3.1 以人为本，营造良好的控制环境
人是是管理创新的根本和灵魂，也是内部控制中最重要、最基础的因素。以人为本，就是要在内控管理中注重人的作用，依靠提高人的综合素质、道德水准和法规意识，充分发挥控制者和被控制者的主动性、积极性和创造性，达到内部控制的最佳效果。对此建议：一是紧抓教育防控，大力推进廉政建设，深化作风建设，严格落实中央八项规定；坚持以案施教，增强财务人员抵制眼前诱惑、识破脚下陷阱、掌控手中成败的意识和能力；二是加强业务学习，强化对财经纪律和财务规章制度的学习研究，尤其是新出台的各项规定的深入学习，科学掌握原则性和灵活性的平衡点，在不触碰财经纪律高压线的基础上结合实际用活、用好各项政策；三是加强海关财务文化建设，培育积极向上的价值观和厚德诚信的责任感，倡导诚实守信、爱岗敬业、开拓进取和团队协作精神，强化风险意识和法制观念。
3.2 立足全局，以关键节点评估风险
立足海关财务系统实际，全面推广、不断优化海关内控节点体系，以关键节点评估整体风险，以提升防控的针对性和有效性。
3.2.1 全面分析，“查”风险
牢固树立风险意识，增强危机感和紧迫感，将风险防控纳入日常财务管理体系，从岗位职责、业务流程、制度机制和内外部环境等方面，全面排查财务系统思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险和外部环境风险。
3.2.2 强化源头，“定”风险
在获取风险信息的基础上，科学分析信息，并根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、风险发生的概率及危害程度，来确定财务系统各风险等级。
3.2.3 结合实际，“控”风险
重点围绕资金管理、政府采购、基建管理、罚没财物管理等风险因素集中的重点领域和关键环节，确定防控重点。同时，深刻剖析风险产生的原因，有计划、分步骤地加强风险防控，通过强化风险管理和规划，将风险转化为发展机遇，促进财务工作健康发展。
3.3 结合实际，全面推行风险控制
3.3.1 做好权力链条分解
从业务流程设置入手，对财务管理的决策权、执行权和监督权做到相互分离，形成制衡。同时，优化审批流程，将各条“串联”的审批事项改革为“并联”一体化审批，改变同一事项需经多个部门、不同角度分别进行多级审批的状况，实现审批“事项一体化”和“系统一体化”，使权力运行链条更趋简化公开，方便监控制衡。
3.3.2 关注关键业务环节
抓好财务内控节点的制度建设，做到每一个业务环节都有制度支撑，并在制度细化和程序操作上下功夫，设置科学的操作流程，实现原则性与灵活性、适应性与适度性相结合，构建人性化、操作性强的制度体系。
3.3.3 加大执行力度
制度的生命力在于落实和执行，要建立健全推动制度执行的长效机制、监督及奖惩机制，确保各项制度能真正落到实处。
3.4 科技先行，努力促进信息互联公开
3.4.1 充分发挥信息技术的积极作用
将预算管理、政府采购、基建管理、罚没财务管理等重点业务环节和控制流程，尤其是风险节点防控“固化”在信息系统中，真正实现全程“进系统、能监督、可追溯”；同时，注重解决各海关财务信息系统之间重复建设、功能交叉、重复劳动、信息不通或不共享的现实问题，将碎片化的各类财务管理系统整合起来，实现系统与系统之间、数据与数据之间互联互通，建立统
一、高效、开放的风险防控平台。
3.4.2 加强与资金使用单位、基本建设部门、业务办案部门、采购执行机构等部门和人员的沟通联系
广泛收集和听取相关意见，不断调整内控关注点和着力点，提高风险防控效果。同时，加强与商业银行、国库、税务机关的协调配合，取得多方面支持，提高共同防控风险的合力。
3.4.3 牢固树立“公共财政”和民主理财的观念，大力推进“阳光理财”
凡是涉及海关发展的重大项目、人民群众关心的热点难点问题，都应公布相关政策规定和解决办法，做到公开透明，自觉接受人民群众对海关财务收支活动全过程的监督，避免出现单一监督存在的盲点和漏洞。
3.5 齐抓共管，不断强化日常内部监督
3.5.1 注重日常稽核
将稽核工作与日常的财务管理相结合，定期对资金安全、印鉴保管、权限设置、账务处理、资料保存、大额款项发放、原始凭证真实性等内容多方面、全方位开展稽核。
3.5.2 发挥财务职能作用
切实加强财务处对事前审核、事中控制和事后检查等环节的掌控力度，建立和完善财务系统内部自我纠错机制，把预防问题、发现问题和解决问题结合起来。
3.5.3 借力督察审计部门专业审计力量
通过关长离任审计、专项督察等工作，从财务系统外部视角出发，抓住不同时期监督的重点领域和重点岗位，及时发现内控缺陷和管理漏洞，采取综合治理措施，形成监督合力，确保内控管理效果。