完善经济联合社干部监管体制的对策与建议

近年来，随着海珠区经济社会的迅猛发展，中心城区建设步伐的逐步加快，掌握大量宅基地以及厂房等资产的经济联社、经济社在寸土尺金的城市中备受瞩目。由于转轨时期干部监管制度的漏洞多、不完善，导致经济联合社干部违法违纪现象成为了基层治理的一个突出问题，影响党风廉政建设和地区和谐稳定。强化对联社、经济社干部的监管，通过科学的监管机制促使经联社干部在其位谋其职，是加强联社、经济社管理的重要环节，也是推动城中村经济健康快速发展的重要保证。

一、当前联社、经济社干部监管存在的主要问题

（一）监管的形式缺乏主动性。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，对经济联合社干部负有监管职责的部门有区政府、街道办事处和农业水利局，对海珠区农业水利局来说，全区共有20个经济联合社，下属229个经济合作社，如此庞大的集体经济组织群体，是管不过来的。而在街道对经济联合社干部的监管，主要体现在日常纪律教育和信访案件的核查，较少主动对干部的行为进行监管。这样的情况往往导致经济联合社干部的行为没有到事中监管，出了事才进行调查，经济联合社违法违纪造成的后果已经无法弥补。

（二）经济联合社干部的民主管理监督情况不理想。经济联合社干部的决策不规范。经济联合社的最高权力机构是社员大会，重大事项的决定需要通过社员大会民主表决。在实际操作中，在社员大会上，一些重要的事项经济联合社干部会采取不讲、偷换概念、含糊带过等方式避重就轻地通过，甚至签订“阴阳合同”以达到个人不可告人的目的。

（三）经济联合社内部层级监管不到位。经济联合社和经济合作社的关系虽然使上下级关系，但是经济合作社的最高权力机构是经济合作社的社员大会，经济合作社干部的由本社的社员大会产生并对其负责，经济合作社在经济上保持独立，拥有自己的集体土地和物业，所以经济合作社干部在人事、经济上都是独立于经济联合社的。

（四）对联合社干部的考核奖惩不统一。目前，海珠区对经济联合社干部的考核主要由街道进行，各条街道的做法不一。主要有几个问题：一是缺乏月度或者季度的考核结果作为参考依据，缺乏时效性、全面性;二是而考核细则缺乏量化指标，导致考核打分受打分人主观因素影响较大;三是考核注重了街道职能科室和领导班子的意见，缺少了社员群众等方面的意见;四是考核没有述职、自评环节，无法让街道、社员更加全面了解经济联合社干部工作的情况。五是考核结果的运用不到位。

（五）经济联合社干部损害集体和社员利益情况时有发生。在对集体资产日常经营管理中，一些联社、经济社负责人，规避了公开招投标、民主决策等障碍，以远低于市场的价格或者不利于己方的条件将所掌握的厂房、土地等资源转让或者出租给了第三方，从中获取私利，却严重损害了集体和社员的利益。近年来，一些反映强烈的问题就是集体资产和社员利益受到侵害。

二、存在问题的主要原因分析

（一）上级部门对经济联合、社干部监管的重视程度不足。

2002年转制后，村委会撤销了，由于经济联合社表面看起来是经济自治组织，政府放松了转制后的经济联合社的监管，甚至在某种程度上是放任自流。针对此种情况，海珠区从2002年至今，一直未停止对经济联合社监管问题的探究，期间也出台了《关于加强海珠区农村集体经济组织管理的若干意见》、《海珠区经济联合社干部报酬的指导意见》等文件，推行的财务电算化工作也走在全省前列，是全省第一个实现各经济合作社财务网上公开的区（县），但是，由于省、市对该问题的重视不足，在经济联合社干部监管问题上一直未能下决心解决关键问题。而街道办事处一方面，作为监管部门，有义务对经济联合社干部进行严格的监督约束，另一方面，在对城中村的管理过程中，却要依赖经济联合社干部的帮忙，既要对其实行一定的监管措施，但却没有一抓到底的力度。

（二）社员群众的民主管理意识不高。老一辈的社员群众文化水平偏低、维权意识不足，新一代的社员群众对村社的民主管理不关心、不在乎，选举出的干部是否真正高效廉洁、集体资产管理是否民主透明不是他们考虑的首要问题。这就经常出现老社员代表全家参与社员大会，领取“会议费”走人，极少人关注集体资产民主管理的现象，给一些联社、经济社浑水摸鱼、瞒天过海提供了可乘之机。民主理财小组成员由于在选举的时候限定为具备财会知识人员，将许多具备独立监督能力的社员排除在外，而当选的民主理财小组成员由于源自村社提名、或能力平庸、或在村社领取规定以外的福利待遇等原因，在监督过程中束手束脚，监督不力。

（三）内部管理监督力度不够。层级监管是抓好联社、经济社管理的重要形式。近年来，尤其是《关于加强海珠区农村集体经济组织管理的若干意见》制定后，区、街对加强联社、经济社管理作出了许多努力。虽然《意见》明确了海珠区街道对联社、经济社的监管职责，但是，由于街道办事处承担的社区管理服务事务的繁重、涉农管理人才的缺乏，日常审计和年度审计只能进行抽检，没能对所有联社、经济社以及下属公司进行全面的审计，及时发现问题。作为经济社的上级部门，经济联社对其监管的力度也由于经济社职权的独立、放大，以及掌握联社干部“票源”等原因，显得不够强大。

（四）巨大的利润空间引诱干部铤而走险谋私利。位处海珠区的经济联合社，得益于海珠近20年来的迅猛发展也获利匪浅，掌握的大量土地、厂房带来巨大的利润空间，坐享其成是经济联合社的真实写照。各行各业的大小企业，对经济联合社手中的资源趋之若鹜，纷纷想尽一切办法得到征地、承租等机会。这样的环境导致经济联合社的许多社员都跃跃欲试争当经济联合社干部，掌握大权，牟取私利。“前腐后继”的思想让经济联合社干部监管成为一大难题，监管漏洞防不胜防。

（五）责任追究的缺失。在联社、经济社的资产管理中，由于干部徇私枉法或者失策过失等情况导致集体资产流失、遭受损害的情况时有发生，但是责任追究的大锤往往没有落到责任人身上，管理者和理财小组最多是没能得到连任，集体资产成为受害者，最终责任由每一个社员群众来共同承担。这给集体资产管理者违法乱纪、管理不善降低了责任成本，给集体资产监管增加了难度。 三、完善联社、经济社干部监管的思路

（一）理顺监督管理体制。梳理省、市、区关于联社、经济社管理的法规规定，形成一套完整规范的监管制度。一是对政府监管分工进行明确，列明区政府、纪委、公安、检察院、农业水利局、街道负有的监管职责，建议对一般的经济问题由农业水利局牵头督查，街道配合，涉及违纪违法的由纪委牵头督查，公安机关配合，扫除监管盲区;二是对经济联合社干部的权责进行明确，规范工作内容、权力范围、决策程序、三资管理、社务公开等内容。三是对经济联合社权力制衡体制进行规定，建立健全经济联合社内部监督体系和社员群众的监督方法。四是对考核、奖惩、责任追究进行明确，制定详细科学的考核办法，以及与之挂钩的奖惩办法，政府职能部门监管不力、经济联合社干部违法违纪的追责制度，从党纪、政纪以及民事赔偿责任等进行规范。

（二）严把联社干部入口关。一是明确竞选方式和贿选形式。应当鼓励合法的竞选方式，要对竞选人的言论、行为、活动范围等都作出明文规定。二是推行不提名直接选举的方式。通过代表选举的方式，投票权掌握在少数人手中，容易让买票行为得逞，上级提名的方式也容易影响选民的判断，因此要推行不提名有参选者报名，由所有具备选举权的社员进行投票。三是降低贿选者的收益预期。这需要政府在日常监管取得成效，让有心从当经济联合社干部中牟取暴利的人无利可图，从根本上约束部分候选人参选的不良动机，降低贿选者的投机预期，从而在经济利益的层面根除贿选现象。四是严格监控处置贿选行为。在换届选举前期，将贿选的形式和举报方式在所有社员之间进行宣传，公安机关利用现代科技技术对重点人群进行监控，发现蛛丝马迹立即介入调查处理，查清贿选事实当即取消参选资格，当选后发现的也应就地免职。

（三）提高社员群众民主管理意识。一是限制经济联合社干部的个人权力。作为自治组织政府不能将经济联合社的事务包揽，因此要限制经济联合社干部的个人权力，只能在内部权力分配中，压缩干部个人权力的比重，增加监督机构、社员大会、社员个人的权力比重。在制定权限的量化指标时，要根据各经济联合社的经济发展水平来确定，总体原则是不严重影响经济联合社的正常经济活动，且能够将经济联合社干部的权限范围压缩到最小程度。二是改革民主理财小组，加大监督权力。建议在将民主理财小组进化为社务监督小组。主要在以下几个方面进行改革：一是将民主理财小组更名为社务监督小组，扩大其职权，与社委会平行;二是改变成员必须具备财会知识这一条件，重点推选公正独立、敢于监督的社员，而开展理财监督需要财会知识则由聘请第三方专业财会人员专职或者兼职接受理财小组领导，协助财会监督来解决。三是社务监督小组成员采取不提名直选方式产生，产生后由政府进行严格的专业培训，确保能够独立、专业的开展监督工作。四是社务监督小组的工资报酬由政府直接支付，禁止社务小组收受任何形式的利益，一经发现取消成员资格，追究法律责任。五是社务监督小组无需向社委会汇报工作，只需定期直接向社员大会和政府监管部门汇报监督情况。六是严肃追究社务监督小组知情不报、疏忽大意、监管不力的责任，增强责任意识。

（四）改进经济联合社对经济合作社的层级监管。一是改进由经济合作社社员代表间接选举产生经济联合社干部的办法，由全体社员直选的方式投票产生经济联合社干部，既可增加经济联合社干部贿选的难度，也消除经济联合社怕得罪经济合作社干部的后顾之忧，更有利于经济联合社对经济合作社的监管。二是增加经济联合社对经济合作社的审批权限，特别是一些涉及资金、资源大的项目，必须由经济联合社批准后方可实施，通过经济联合社的监管限制经济合作社干部的权力。三是实施经济联合社对经济合作社干部的考核机制。参照街道对经济联合社干部的考核，由经济联合社对经济合作社干部进行考核，将考核结果与经济合作社干部的奖惩、任免挂钩。

（五）在责任追究上完善监管体制。完善的监督不仅对经济联合社干部的个人行为要有监督，而且对经济联合社干部承担的责任也应该有追究。建立经济联合社干部执行责任追究制是“有权必有责，用权受监督，侵权受赔偿”执政理念的体现，这种制度的本质在于对经济联合社干部的政策执行权进行监督以及对不当的行政行为进行责任追究，是一种权力、责任和义务的平衡。一是明确责任追究的主体，街道办事处、社务监督小组是实施责任追究的合适主体，有责任在查清经济联合社干部违法违纪事实后，启动问责机制，追究责任。二是完善责任追究的程序，责任追究的提出、当事人申辩、决定、执行需要一套完善的制度。三是扫除追责盲区，严格追究政治责任、刑事责任、民事责任三大责任。政治责任方面，在经济联合社有严重违法违纪行为或者决策失误等问题时，责令引咎辞职;刑事责任方面，触犯刑事法律的在党纪处分后要移送公检法追究刑事责任;民事责任方面，造成集体利益或者社员个人利益损害的，还要追究赔偿责任，无法赔偿的要终生追偿，让违法违纪行为付出沉重的代价，震慑贪念之人。