激励机制在基层公务员管理中的中外比较分析

摘要 公务员激励机制是公务员制度的重要组成部分。完善公务员激励机制对于提高公务员素质、提升政府效能有着重要作用。目前，我国基层公务员数量占公务员总数的90%，基层公务员直接代表了国家政府形象。然而我国基层公务员激励机制存在诸多弊端，不能充分调动基层公务员的积极性，进而影响政府工作效率的提高。因此，健全基层公务员激励机制就成为完善我国基层公务员管理的一个重要举措。本文在参考前人研究的基础上，对国外基层公务员激励机制进行研究，从中吸收有利于我国基层公务员激励机制改革与创新的经验。

关键词 基层公务员 激励机制 中外比较分析

一、基层公务员激励机制的内在含义及意义

激励理论是建立在对激励概念的剖析之上的，只有明确激励概念的内涵和特殊性，才能在此基础上探究激励的原因，分析激励因素的作用，从而对激励理论有更加明晰和科学的理解。

（1）基层公务员的概念。基层公务员目前没有明确的定义，尽管在当前的政府文件中，经常会出现“基层公务员”、“基层工作者”的称呼，归纳总结可以把基层公务员作如下解释：一是政府部门或机关处于较低层级的公务员。二是指基层乡镇政府处于非领导地位的公务员。

（2）基层公务员激励机制的概念。“激励机制”是在组织系统中，激励主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化，而与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。基层公务员激励机制则是调动基层公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施。

（3）基层公务员激励机制的特殊性。基层公务员激励机制的特殊性是由基层公务员身份角色及其职业的特殊性决定的。相比于企业和其他社会组织成员，基层公务员具有如下特点：一是职业具有公共性身份具有政治性。基层公务员是政府行政管理的主体，他们是公共权力的行使者，是公共政策的制定者和执行者，是公共产品和公共服务的提供者和组织者。二是工作产出具有特殊性绩效评估难度大。基层公务员的工作产出诸如公共服务都是无形的、非物质的，而不像企业的工人那样生产有形的产品，扣除生产成本和人力成本之后的产品，就是工人为企业创造的价值，而基层公务员为社会创造的价值是难以量化衡量的。因此，在对公务员的工作进行评价时，一方面难以有一个准确的量化的尺度，不免产生主观随意性；另一方面，也难以将基层公务员的收入和其对社会的贡献做出量的对应。这就决定了对基层公务员实施激励时，要设计区别于企业的激励制度。同时，基层公务员以集体工作为主，工作产出具有整体性，成绩很难准确的对应到个人身上，这也加大了绩效评估的难度。

（4）基层公务员激励机制的意义。健全的基层公务员激励机制，一是能够提高基层公务员在工作上的主动性，提高政府基层公务员管理的有效性，为政府进行公共管理和服务提供保证。二是激励作用的有效发挥也是防止公共权利异化、建设廉洁政府的前提，防止基层公务员腐败，减少权力寻租。三是适应市场经济发展，规范基层公务员管理的需要。只有激励才能产生高效率，只有激励才能产生凝聚力，国家行政机关才能获得长远的可持续发展。

二、国外主要发达国家基层公务员的激励机制及特点

（1）美国的基层公务员激励机制。美国实行总统和国会共同领导基层公务员管理机构，其激励机制具有以下特点：一是注重对基层公务员的物质激励。根据《美国1978年公务员制度改革法》，人事管理局、行政管理与预算局和劳动部每年向国会及总统提出调整公务员工资的建议，这些建议经国会批准后，由总统发布行政命令实施，确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员工资大体相等。美国基层公务员平时没有奖金，但年终各部门都评选“杰出工作”发给高达数千美元的奖金。二是美国基层公务员不仅享有参加社会的医疗保险待遇，在其因公死亡或自然死亡后，其遗属也可按规定享受政府提供的相应福利待遇。三是在考核上实行绩效评估。强调绩效目标，签订绩效合同，排除了奖励方面的论资排辈现象。

（2）英国的基层公务员激励机制。英国在基层公务员的激励上注重实行绩效评估和灵活的薪酬奖励制度。一是注重经济效率，实行绩效评估制度。英国成立效率小组，对部门展开绩效评估，并创立国家审计办公室，从组织上为绩效评估提供保证，并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估。二是改革传统的等级工资制，实行以绩效工资为主的灵活付酬制度。建立绩效工资制，根据基层公务员业绩表现，来确定其工资多少，各个部门和执行机构对所属公务员进行绩效评估，评估结果不同，工资额就有差别。三是实行业绩奖励制度。这一制度将基层公务员的工作业绩与奖励直接联系起来，一般是把增加的工资额部分集中在一起，作为一笔基金，奖励给那些在工作中表现优秀的人，而不是每个人平均地自动地增加工资。

（3）德国的基层公务员激励机制。德国基层公务员没有一个单独的奖励机制，而是把激励机制溶于工资福利制度之中。工资和福利由基本工资、工龄工资、赡养附加工资、职务津贴、年度休假费、加班工资、非正常工时间补助、资产负担费、候补公务的基本工资和结婚补贴九部分组成。除此之外，还有退休金、遗属赡养、失踪后的薪水发放、事故预防、过渡补贴金、特别年限补偿。德国基层公务员的奖励途径包括两个方面：一是通过日常考核，对工作突出、成绩显著者给予提前晋升级别或职务。二是对特殊贡献者授予荣誉称号。德国基层公务员都参加了社会保险，个别因公使身体受伤或致残的由保险公司承付保险费。对于物资上的重奖，德国的传统习惯是认为不宜提倡。作为经济发达的国家，德国公务员的工资福利制度具有一定的科学性与合理性，其奖励激励机制达到了预期的目的。 （4）日本的公务员激励机制。日本激励机制体现在工资福利有其自身特点。日本人事院对基层公务员工资调整只能提出建议，由国会后决定是否调整。基层公务员工资主要依据两条原则决定，即与一般职员工资基本均衡原则；与官职的职务和责任相对应原则，也是实行职务工资制度。薪金制度同物价升降相匹配，实行公务员津贴制度除领取基本工资外，还可以根自己的不同情况领取16种津贴中的若干种。例如，夜班津贴、交通津贴等等。除此之外，日本还有《国家公务员灾害补偿法》，根据不同情况和条件，给予基层公务员必要的补助。例如，疗养、休职、伤病等等，各种补助标准在《补偿法》中均有明确规定。同时，日本对失业基层公务员按年龄支付一定时期的失业救济金。

从总体看，西方发达国家基层公务员激励机制中很多内容具有积极意义，如绩效评估制度通过设立大量可比可测的量化绩效指标，替代了原来的一些与实际工作关联不大的抽象指标。借鉴私营部门的科学评估技术方法对基层公务员的业绩进行有效评价，比较准确科学，再加上各国都把绩效评估与基层公务员的晋升、薪酬、福利待遇紧密联系起来，实行绩效工资和业绩奖励制度，大大激发了基层公务员工作的积极性和主动性，对于吸引优秀人才进入公务队伍起到了较好的作用。

三、目前我国公务员激励机制的现状及问题

当前我国基层公务员制度改革尽管已取得了一些进步，形成了较为完备的法规系，凡进必考的录用制度全面铺开，竞争激励的内在运行机制初步建立健全，能上能下、能出能进的新陈代谢机制初步运行等，但这并不能掩盖其中存在一些问题，尤其是在基层公务员职务晋升、薪酬制定、考核、奖惩等方面，没有形成有效的、有针对性的手段，导致激励机制难以良好运行。

（1）晋升制度方面。现有的基层公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度。职务晋升缺乏必要的透明度和民主监督，升迁去留依然是领导和组织部门内定，“关系最重要，民意供参考”的现象并不鲜见，容易导致用人上的腐败，很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性。晋升工作中，资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。基层公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺，导致级别晋升受阻，导致公务员的期望大于现实，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。

（2）薪酬制度方面。问题主要表现为：薪酬管理缺乏专门的法律保障；基层公务员收入构成比重不合理，呈倒挂现象，即津贴在基层公务员总收入中的所占比重反而大超过了基本工资在总收入中所占的比重；不同部门、地区公务员之间收入差距来越大，造成社会心理失衡；基层公务工资制度由于没能很好地与绩效挂钩，不能全面反映基层公务员实际工作能力与收入的联系，也造成基层公务员激励机制难以有效发挥。

（3）考核制度方面。首先，考核指标体系过于笼统、模糊，缺乏细化与具体化，有针对组织及职位特征建立具体的、量化的考核标准。其次，考核者专业化程不高，考核人员的主观因素对考核结果影响较大，从而使考核的可信性和权威不够。再次，考核过程普遍缺乏透明度，被评估者缺乏参与权，甚至缺乏知情权，对基层公务员的考评完全由组织人事部门和直接上级包办，其客观性与公正性难以得到保证。最后，考核法律体系尚不健全，考核工作中缺乏健全的监督和反馈机制。

（4）奖惩制度方面。表现之一是对违法违纪行为惩戒不力。当前，对公务员的行政处分存在着不规范的现象。这种被打了折扣的行政处分，不仅失去了惩戒的威慑作用，还挫伤了大部分基层公务员的工作积极性。表现之二是对工作不上进行为的惩戒不力。调动基层公务员积极性，不仅要奖励先进，还要惩罚后进。当前，“不求有功，但求无过”的工作作风直接导致了行政效率的低下。如果不对他们进行处理，不仅不能调动他本人的积极性，还因此会使他人产生不公平感而降低积极性。

四、国外基层公务员激励机制对我国的借鉴及启示

（1）完善公务员竞争晋升制度。一是合理运用精神、物质等多种激励方式。职务晋升对基层公务员来说，不仅是在精神上实现才能和获得肯定的需要，而且相应的福利待遇也随之提高，满足其物质需要，同时还会产生示范效应，带动其他公务员的工作热情。这种激励的实施，促使基层公务员追求进步，努力创新，激发了极大的工作热情，以争取获得突出的地位并追求自我实现，这种竞争激励会使得组织整体素质得到提高。二是扩大竞争广度和深度。面对各个领导职务和非领导职务的选拔任用，要形成“有升必争”的制度措施。对于选拔任用领导职务和非领导职务，只要符合条件都可以参与公开的竞争。

（2）建立灵活合理的薪酬管理体制和标准。一是运用动态平衡比较的方法，设计合理的工资标准。动态平衡比较的方法，就是组织在制定基层公务员工资时，在参照国家规定的相应标准的同时，还应考虑当地经济发展水平，物价水平以及当地企业单位的工资水平。组织需要每年对当地相应的物价水平以及当地企业单位的工资水平做出统计调查，使得基层公务员工资标准随之灵活性变化，以保证基层公务员的生存需要和工作热情。二是推行绩效工资制度。为了扩大薪酬激励的效果，避免公平主义的盛行，可设立绩效工资，这样就可以提高级差水平，适当拉开差距。绩效工资就是就将工作效率与工资紧密挂钩，工作越突出，相应的工资越多，这样就充分发挥了薪酬激励的效果，可以有效吸引人才，发现人才，激发基层公务员工作积极性和主动性。

（3）完善科学考核模式。一是按照级别职务的不同，实行分类考核。面对不同级别、不同职务、不同岗位的基层公务员，因为其工作性质不同，所采用的考核标准也有所不同。二是考核方法科学化。采用定性与定量考核相结合的方法。定量考核，是指运用“德、能、勤、绩、廉”作为量化指标对公务员进行整体解析，并用先进手段对考核数据进行准确性处理。定量考核容易测量和理解，并且对工作状况分析相对客观、可靠。通过对量的准确把握可以更加全面揭示质的状况。定性分析需要定量分析这个基础条件，只有两者相互结合，才能做出完整准确的评价。

（4）建立和完善负激励机制的监督机制。运用负激励机制，要有针对性，掌握好“度”。长期使用正激励，会使得基层公务员认为高福利、高奖金是人人都应享受的待遇，从而使得正激励失去相应效用。在这种情况下，就应采用负激励的手段，提高小部分做出突出贡献者的福利补贴，而大部分的福利补贴不变，降低小部分表现懒散，工作效率低下的公务员的福利补贴，甚至鼓励“优胜劣汰”，淘汰在岗而无作为、懒散的公务员。运用这种负激励手段，可以有效解决正激励长久使用所带来的弊端，而使得组织活力得到激发。

首先，公开政务，使得政务运行透明化，利于监督，可以避免权力在使用过程中遭到变质。其次，接受人大、纪检等监察部门对其政务的监督，运用权力制约权力。最后，接受群众与社会舆论监督，发挥群众与媒体的监督作用，使得权力真正用到其所应发挥作用的地方，遏制权力滥用的行为发生。完善监督体系，有力地保障负激励发挥效用。