对北京市二道绿化隔离带地区稳步推进的分析

改革开放以来，随着城市化进程的持续推进，经济建设迅猛发展，城市中心改造、重点工业外迁和新区建设并举，由此导致了交通拥堵、热岛效应和环境不断恶化，空气污染物持续增多。为了维护城市合理的空间布局，确保城市生态环境质量，为城市的可持续发展创造空间与环境条件，北京实施了绿化隔离带建设工作。在一道绿化隔离带工作接近尾声，二道绿化隔离带大力推进的历史性的时期，为了进一步稳步推进，加速绿化隔离带地区的稳步发展，有许多内容值得总结和思考。

一、必须把绿隔规划与建设，与农村产业结构调整、农民利益的保护、增收致富、新型城镇化建设有机结合

北京规划第一道绿化隔离地区的功能定位为城市公园环。范围是中心集团与十大边缘集团之间、边缘集团与边缘集团之间的约240平方公里，范围涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、昌平、大兴6个区县，26个乡镇和4个农场，88. 6万人口。其中规划绿地面积125平方公里，占绿化隔离地区总面积的52%;农业人口48万人。目标相对简单，是为了防治日益污染破坏的三环内的环境而建成的，并没有过多的考虑农民和相关的集体的利益。第二道绿化隔离地区的规划范围，为第一道绿化隔离地区及市区边缘集团外界至规划六环路外侧1000米，涉及朝阳、海淀、丰台、石景山、通州、大兴、房山、门头沟、昌平、顺义10个区，总用地面积约1650平方公里。第二道绿化隔离地区规划范围内，规划城市建设用地占32，非城市建设地区占68%，绿色空间总面积1061平方公里，占规划总用地比例达到64. 3%。第二道绿化隔离带建设面临许多新问题，涉及人口1166万人，户籍总人口约401万人，农村户籍人口约80万人。这些农民需要生存发展，必须要有绿色产业的支撑。二道绿化隔离带的建设，既要为城市服务，也要保护农民的利益，要有一个清晰、明确的城乡统筹的目标。另外，随着生态文明建设的持续发展，美丽中国概念的提出，在城乡统筹过程中采取的手段、方法、路径与政策也必须随之改变，必须把绿隔规划与建设，与农村产业结构调整、农民利益的保护、增收致富、新型城镇化建设有机结合。二道绿隔地区大部分属于城市建设新区。该地区近年来城市化进程很快，但涉及到的土地、产业、资金、农民安置和生态建设等方方面面的问题也很多。主要表现在:相对固定的规划与政策、资源等要素的快速变化不一致;农民收益难以得到全面、持续、高标准的保障;产业发展缺乏土地空间;资金压力大;绿地建设缺乏多功能性。所以，要解决这些问题，必须综合权衡和考虑各方利益，尽可能协调平衡各方面，做到新型城镇化、信息化、工业化和现代化的统一结合。绿化隔离带规划与建设，能够带动农村产业结构的调整，促进农民增收致富，也能推进城镇化的进程，这是相辅相成，不可分割。不能孤立、片面的只进行绿化方面的政策考虑，要多方协调统一，共同营造和谐共促的大环境。所以，1、从规划入手，制定二道绿隔建设的顶层规划设计。二道绿隔建设涉及面广，利益交错复杂，更需规划先行。以整个二道绿隔为对象，结合产业布局、人口布局和绿化任务，以新型城市化建设为契机，统一制定规划。具体情况具体分析，确保规划的实施和衔接。2、从政策入手，促进农民全面、持续、高标准增收。以二道绿隔建设为契机，在原有政策的基础上，制定相应补偿政策，不仅要考虑农民的生活保障，还要考虑农民的长远收益。3、从土地入手，促进绿地产业的发展。创新土地流转机制，制定跨区域土地占补平衡。对于暂时无法利用的现有闲置建设用地，允许在一定时期内发展与农业相关的一、三产相结合的服务业。4、从产业入手，打造集中的、功能强大的，实现生态与经济双赢的优势产业。大力进行绿化建设的同时，通过多种形式进行产业结构化调整，重新整合布局，引导和支持新型产业、绿色产业的集中，实现集约、高效、多赢的产业空间布局。特别是要打破原有小、散、乱的低端、低效的小型产业布局，通过合理的资金引导和土地政策支持，形式优势产业区域和产业带，大力推动城镇化的建设和发展。5、从资金入手，创新资金筹集的渠道。应在产业发展的基础上，通过规划、政策、整治等措施，以政府公共财政投入为主导、探讨诸如农村金融支持、绿隔建设基金等多方式的非赢利性经营。6、从绿地功能入手，拓展绿地的内涵。以统筹的思维，在建设方式和管理模式等方面，充分照顾到农民的、市民的、社会的利益，照顾到生态的、社会的、经济的效益。对二道绿隔内已建成的绿地进行景观提升，给予市民一定的休闲娱乐空间。现存的部分果园，经过改造提升后，可变成高品质的农林观光园。

二、在推进二道绿化隔离带建设的过程中，必须集成政策，并根据客观实际有所突破

一道绿隔建设到目前为止已经基本上完成，在建设过程中留下许多宝贵的经验可供借鉴，特别是50个重点村改造的政策，比如:各村全部启动集体经济产权制度改革，整建制农转居工作，转移就业、社区建设等。二道绿化隔离带建设比一道绿化隔离带建设晚了数十年，在这期间，经济建设的速度和水平都大幅度提高，人民的生活理念和意识都在不断更新换代，既要满足人民日益提高的生活水平的需求，又要建设成为具有城市保障功能的绿色隔离地区，其保障功能甚至要求比一道隔离地区更高，这就要求政策上更加贴合和配套。并且，北京二道绿化隔离地区现状比较复杂，二道绿隔地区常住人口约486万人，户籍总人口约234万人，农村户籍人口约80万人，建筑用地约1600多平方公里，涉及大量的人口和经济活动，使得政策引导和制定相当复杂，同时涉及的方面很多，引导涉及农业产业结构调整、农村城镇化、绿色产业等多个方面，需要借鉴一道绿隔成功经验。目前，各个地区甚至各个村的情况并不相同，具体体现在所处规划范围不同，地区政策不同，农民贫富程度不同，人口结构状况不同等。绿化隔离带上的村庄因为绿化用地和建设用地的矛盾导致发展受限，它们每个地区或村庄所处的地理位置和环境资源又比较特殊，不能一概而论，也不能一蹦而就。所以，在二道绿隔建设过程中对一道绿隔重点村改造的经验尤其是50个重点村改造经验借鉴尤为重要。要敢于突破常规，打开新的局面。首先，勇于创新，解放思想，是稳步推进二道绿化隔离带建设的必要手段。一道绿隔地区的顺利实施和改造离不开50个重点村的快速推进，离开了这些重点村的政策支持，不可能出现如此多的亮点和典型，不可能有改造成功后的翻天覆地的变化。其次，借鉴50个重点村改造的成功经验和模式是高效建设二道绿化隔离带的重要保证。在推进二道绿隔建设的过程中，既要因地制宜，结合本地的现实情况，又要有条件的借鉴一道绿隔地区中50村成功改造的经验，二道绿隔地区比一道绿隔更加复杂，城市的基础官网、废水、垃圾等多布置于此，需要不断的总结提炼研究制定相关政策。另外，在实施政策的过程中，要成立专门协调小组，开辟绿色通道，进行高效、稳妥、便利的城市化改造。建立重大项目责任制度，强化发改委、国土局、规划委、建委等多个部门的联动和责任，财政要在资金上做好保障，确保政策的顺利实施。同时，要确保引入正规、公平、公正、透明的土地市场。

三、在城镇化过程中尽可能多的保留原始村落

中国的二元经济体制存在已久，城乡统筹、三农问题的根源也来源于此。城镇化的进程不可阻挡，但必须健康、有序、有步骤的持续推进绿化隔离带地区的城镇化建设，对建设远景的规划和预期，既不能全部建成现代化城镇，也不能完全保留原始村落。如果要全部建设成为现代化城镇，那就势必将绿化隔离带建设成为城中的护城公园、楔形绿地一样，失去了绿化隔离带建设的原意，无法进行圈层式结构的发展，也无法阻止城市摊大饼状的蔓延。对于农民来说，各项农转非之后的转接问题没有持续跟进，造成农民对于完全城镇化后的种种现状生活的不适应，必须让农民有所养，有所依，才能实现真正的绿化隔离地区的城镇化。有许多村庄具有悠久的历史，传统的文化，在现代文明对原始村庄进行侵蚀和开发的浪潮下，这些村庄依然保留着其固有的传统文明。对于这部分具有传统文化的村庄，在推进二道绿隔地区城市化进程过程中，要充分挖掘其历史文化的内涵和村落资源，并加以利用，突出其地方特色，修缮其原有的历史建筑，复原其历史场景，对于能够体现其乡土文化的建筑格局，要保留其传统民居，进行旅游和休闲的双重开发。同时挖掘传统文化产业，拓宽传统文化产业的领域和范围，打造传统文化传承基地，带动文化产业提档升级。如果完全保留原始村落，不进行新的构建和产业的升级改造，城乡差距就会越来越大，城乡一体化的进程也不能顺利进行，近年来中央下大力气抓三农工作，进行社会主义新农村建设，新型工业化、信息化、城镇化建设，目标就是探索一条新的农村改造的道路。从二道绿化隔离地区涉及的用地情况来看，截至2012年年底，面积最大的部分是建筑用地(已建成的居民地)，1457. 96平方公里，占总面积的48. 23%，另外还有4. 90%的建设用地(建设和工矿用地)，其次是林地970. 76平方公里，占32. 11%，耕地167. 08平方公里，占5. 53%,另外，有菜地106. 29平方公里，占3. 52%，草地84. 23平方公里，占2. 79%。园地45. 24平方公里和水体33. 32平方公里分别约占1%,未利用地10. 11平方公里，不足1%。所以，集约节约利用目前所占有的建设用地，统筹利用土地进行相关产业开发，逐渐摸索出新的农业产业化的道路。在研究过程的相关调研中发现，目前农民增收致富的意愿非常强烈，他们也自发的进行都市型现代农业的经营，但是如果直接建成现代化城镇之后，农民从事城市的工作没有竞争力，失去了自己原有的优势，不能够达到新型城镇化原本的要求。绿化隔离地区的农民自发无序的经营，不能发挥整体性的优势，也无法达到满足大都市生活圈需求的氛围。所以要建设具有现代农业特色的绿色隔离地区，大力发展休闲农业功能，要使隔离和休闲相结合，生活和生存都具备的新型的隔离带地区。既对五六环地区发展、产业转型有好处，也能给市民带来生态、休闲、健康的生活空间，同时也能够使农民安居乐业。