我国公共卫生危机治理体系的构建与优化分析

一、公共卫生危机治理体系构建的必要性与可能性

1.传统的突发公共卫生事件管理的不适性表征

(1)政府公信力的风险系数上升。传统的政府突发公共卫生事件管理中政府毫无疑问扮演了大包大揽地角色，而这种封建家长式的角色本身是具有正反两种属性的，虽然其可能具有以资源的集约利用、集中调配短时间内解决重大问题的优势，但是同样不可避免的是具有的方向性、系统性错误的倾向。从这个角度来说，政府在突发公共卫生事件中大包大揽是一把双刃剑，若处理不当，有可能使得政府形象受损。

(2)其他社会主体参与空间政府被挤占。政府在突发公共卫生事件中的垄断性主体地位, 无疑会减少社会主体的参与机会, 社会主体在信息交流的途径与内容上缺乏选择,其参与空间自然受到挤占,这种挤占又会带来诸如政府的执政能力受到影响等一系列后果。

(3)公共资源利用效率不高，政府成本上升。尽管当前的以政府为主的应急管理体制在处理突发问题时具有一定的优势，但不可否认的是政府的这种应急体制有其自身的局限性，对应急行为的掌控力不足及行政成本的难以准确衡量，往往会导致许多公共资源的闲置与浪费，或者说对公共资源利用效率的低下导致了政府成本的上升。

2.现代危机治理的适应性表征

(1)治理体系内部网状体系在运转层面具有针对性。在危机治理体系内部, 多元主体间关系已然发生转变。危机治理体系内部呈现多主体间合作的网络与扁平结构状态，并且主体间交互关系由之前的垂直式金字塔结构,转型至以公共部门为内核，各种社会主体以制度化的方式互助协作，实现危机共治的网络结构。这种网络结构具有强大的整合力量，而整合力量则来自组织结构创新中所获取的功能增量。

(2)社会主体参与危机治理具备专业优势与身份优势。社会主体在某些特定领域往往具有公共组织所不具备的专业性，在公共卫生层面亦如是，这使其在参与到危机治理过程时有着更加专业与独到的视角, 他们通过在卫生领域的专业优势, 可提供专业的解决方案。社会主体自身的纽带性使其具备了上下贯通的身份优势，可利用这种身份优势所依凭的广泛社会触角与草根基础,在危机的各阶段产生巨大价值。

(3)治理体系具有工具选择整合优势。治理工具是指通过将治理目标转化为具体行为, 以改变标的行为或状态, 从而最终实现治理目标的手段或机制。各种治理工具各有其优劣势，在差异化的经济社会情况下,根据实际情形进行选择、组合和运用。在危机治理中，可供选择的有一整套政策工具作为结构化的行动选项，可根据实际情况使用适配性的工具或工具组合。现代政府的失败不在目的而在于手段，要有效地治理危机，就要选择和运用适当的政策工具。

二、公共卫生危机治理体系构建及优化

公共危机治理主要治理因社会风险造成的政治合法性压力，这不是这才是真正意义上的公共危机治理。从目前的现状来看，我国政府常用的应急管理手段正从理念的层面到制度的层面经受着现实的严峻考验，无论是意外事件的常态化所导致的应急管理正当性受到的挑战，还是传统的日常管理与应急管理的适用性问题，都要求我们从战略层面来理解当今中国所面临的问题并建构相应的管理理念与制度。

1.危机治理理念战略重构

理论是行动的先导，在构建我国危机的治理体系时，首当其冲需要进行考虑的就是危机治理理念的重构，即解决应用于我国危机的治理理论问题。在具体问题上，中国当前所面临的各种问题无法仅仅依靠单一的应急管理体系来完全解决，这同样需要从更高的战略层面来进行危机治理体系设计。战略性的危机治理主要可以从两个层面来理解，其一是面对危机要有战略思维，二是要从突发公共卫生事件的简单应对升级为危机的治理。在事物变化迅速和信息充分的时代，在各个实用及研究领域，可以动态、综合地跟踪多种因素变化的战略思维应运而生。

2.危机治理制度创新

危机治理要依靠制度的完善，而危机恰恰也是制度变迁与创新的最佳切入点。危机的种种危害特征意味着在应对危机时要勇于突破旧制度的约束，采用最有效的方式和手段来应对和治理危机，而在此时是突破危机治理的理念与制度固有思维、实现危机治理制度创新的最佳契机，并且此时能实现最有效率的制度创新。要实现对危机的有效治理，则务必突破现有制度的路径闭锁困境，创新和完善危机治理制度体系。建设综合性、全局性、指导性和权威性的危机治理制度框架，从更为宏观的层面对危机治理的组成结构、行动主旨、行为准则、相关主体的权责关系等作出权威而明晰的规定。以上需要对现存危机治理的法规制度进行整理、修订和完善，依据新的治理的要求来制定兼顾综合性与专门性的法规制度，形成系统的应用于危机的治理制度体系。

3.危机治理多主体协作

为达致同样的价值追求,包含政府在内的多种公共治理主体间的界限将逐渐模糊。在危机研究中各主体的主观性感受将是更重要的视角。治理的理念重点之一就是多元治理主体间的相互协作与共同提升，显而易见的是危机需要在治理理论的指导下进行探讨而非其它管理模式，要有效处理危机必须要使得包括公共部门在内的多元主体共同参与与协同合作,并且危机中的环境还要求多主体间的这种协作更富效率。随着经济社会条件的逐渐复杂化,当前的危机基本无法依靠个人或单个组织来有效应对，因此包括政府在内的多主体必须协调合作进而产生有效的集体行动来作为回应。危机自身具备的公共属性要求其必须以系统性的方式来解决，而系统性的解决方式必然要求多个治理主体间的密切配合和通力协作,值得注意的是这种协作并不仅仅限于政府部门，还要在多元的社会主体间进行无缝隙进行。危机往往不能仅依靠某一部分群体或组织，因此危机治理的实现必须要依靠其他治理主体的协作，从这个角度来看横向联系是实现危机有效治理的重点。同时要以制度或正式程序的保障来确保横向联系的实现,确保各类主体在参与到危机治理中时能够无缝衔接与有效协作,确保各种主体在参与危机治理中的功能差异得到整合，最终实现化解危机的共同目标。

4.危机治理过程优化

公共卫生危机的全过程应对体系从内涵上又分为系统治理、动态治理、主动治理，从行动措施来看全过程应对体系需要进行反思，反思现代性的不确定性和现代化的不确定性。构建全过程的危机治理体系是对现存突发公共卫生事件应急管理系统的重构与改造。首先是要在风险防控阶段加强监管与问责。要消除监管盲区，及时发现由监管体系碎片化及信息隔阂所导致的监管盲区并进行相应的流程变革，加强跨区域监管能力。对公共卫生安全风险作全面评估，设计制度化的方式来纠正可能决策选项带来的重大风险;另一方面还要大力建设统筹型、专业型和志愿型三类公共卫生应急管理队伍，共同组成公共卫生安全管理体系。最后是在恢复重建和提升阶段强化问题调查和总结反思。应成立专门的公共安全委员会，定期审议同级政府提交的公共安全报告，监督检查政府的风险防控和应急管理工作。

5.危机治理效能提升

危机管理的核心在于决策，危机治理的根本则在于效能。治理效能是指治理行为达成预期目标的程度，与效率相比，效能是指目标的实现程度，着重质量层面，它更强调效果，重视服务质量，注重质量保证能力。在危机治理过程中，要把治理效能，而非效率，作为治理的目标追求。在多次危机中我国政府的危机治理能力经受住了巨大考验，表现出了卓越的应急能力，彰显了我国危机治理的效能。但同样引人注目的是，在历次面对危机情境时，在某些方面还存在着问题和不足。各级政府及各类治理主体要在应对公共危机的过程中要不断总结经验和教训，增强危机应急和治理能力，把提高危机治理能力作为构建和谐社会的重要环节之一.