行政法控权模式比较分析(1)论文

【论文摘要】本文通过对两大法系行政法控权模式进行比较和研究的基础上，从两大法系的历史传统，价值取向，思维和目标的差异寻找隐藏在行政控权模式背后的实质差异，得出两大法系行政控权模式的利与弊，以及对我国行政法治建设的启示，进而结合我国国情为我国行政法控权模式作出科学的借鉴。 【论文关键词】行政法控权；自律模式；他律模式；混合模式；宪政 【正文】 关于模式一词，我国目前权威的工具书《辞源》、《辞海》中均未涉及，说明难以寻求统一的定义。

但在社会科学领域，近年来，模式这个词语被广泛应用，如立法模式、司法模式、行政模式、文化模式等等。法国学者莫里斯迪韦尔热普给“模式”下定义为：用以解释现象和影响现象的模型。

我认为模式是处于社会环境下，各个要素相互依存、相互影响，对外部压力和内部各组成部分的反抗做出调节和疏导，从而使模式得以正常运行。 在不同的社会环境下，行政法形成了不同的控权模式，以行政法的内在要素分析，有主体模式，程序模式，救济模式，规则模式，自治模式，人民监督模式等；从两大法系来看，大陆法系的严格规则控权模式，英美法系的正当程序控权模式，以及随着社会的发展，两个法系控权模式逐渐融合，形成混合控权模式，下面我将对两大法系的控权模式进行比较分析，深入到探求隐藏于行政控权模式背后的实质差异，进而结合我国国情为我国行政法治建设作科学的借鉴和选择。

一、两大法系行政法控权模式比较

（一）两大法系行政法控权的历史发展轨迹 法国被法学界公认为行政法之母国，其行政法的产生有着特殊的历史背景。法国大革命以前，普通法庭独立于王权，于是国王避免将直接涉及王权的案件交给法庭审理，并且在普通法庭之外，另创立一种为国王专用的并依附于他的法庭，在大革命中，法院却持保守的态度，在此基础上，新政府沿用了旧制度之下的特别行政法庭，大革命与拿破仑一世通过立宪建立起的现代行政制度是一种高度中央集权的行政制度，国家机关之间实行三权分立，因而普通法院系统对行政权不具有控制与监督的功能。

法国大革命时期普通法院的保守促成了行政法院的建立。法国的行政法院保护公民权利不受行政权的任意侵犯、对行政权进行有效的控制与监督是通过行政系统自身所建立的行政审判制度来实现的。

英国法的这种以令状为中心的诉讼形式产生了一项普通法律原则，即无令状则无权利，因此，享利o梅茵称英国法是“在程序的缝隙中渗透出来的。”这也产生英国法的普通法院优先传统。

到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统。其特点主要是各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则，而否认公法、私法之分。

由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念，更没有大陆法系行政法中的行政行为的概念。法院可以对行政权进行审查，立法权为中心的内阁制也可以对行政法进行控制。

（二）两大法系行政法控权模式的异同 在自由竞争资本主义时期，各国无不围绕“行政权力”构建本国的行政法制度，因而，行政法作为规范和控制行政权力的法得以产生，但鉴于不同的历史发展轨迹，最终形成了英美法系国家以“控权论”为特征，而大陆法系国家以“以公共权力”为特征，从而形成了不同的控权模式。

1、两大法系行政法控权模式的相同点

（1）英法的行政法都是基于对行政权力控制的需要产生的，可见行政法的本质是控权法，也正因于此，行政法也称为小宪法、动态的宪法。

（2）法治思想是英、法行政法控权的理论源头，英、法行政法中的控权理论都渗透着“法治”、“行政法治”或“法治主义”的精神，并都是围绕“行政法治”来建立行政法控权理论体系的 。

（3）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止 ”，在英、法两国权力都被有效的予以了分立，任何一个部门都不可能拥有由于过强而得不到控制的权力，行政权也不例外。权力的分立使权力之间得到了有效地制衡。

（4）康德说：“人是目的而不是手段”，作为近代民主政治的产物， 英法的行政法都旨在规范、监督、制约行政权力， 以保护个人权利。“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性的原则。

这意味着只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力 ”。

（5）从救济角度讲：。“一个仁慈（human）的政府体制应当采取措施减轻这些不满，这不仅仅是为了公正，也是因为在一个民主的国家中，不满的积聚将会严重地阻碍行政效能的发挥 ”。

英法的救济制度的多样性和有效性正体现了这一点，这些救济渠道使行政权力的“滥用”与“越权”都得到了及时的纠正。

2、两大法系（以英法为代表）行政法控权模式的不同点

（1）两国的历史传统不同 英国是普通法院传统，形成了普通法优先，法院可以对行政法进行审查，并且立法权的中心是内阁制，也可以对行政权进行控制，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念，更没有大陆法系行政法中的行政行为的概念，进而形成了外部控权模式；而法国是中央集权的国家，行政权过大的传统在法国革命中得以保留，并且法国未像英国形成普通法院优先的传统。在大革命中，法院却持保守的态度，在此基础上，新政府沿用了旧制度之下的特别行政法庭，大革命与拿破仑一世通过立宪建立起的现代行政制度是一种高度中央集权的行政制度，国家机关之间实行三权分立，因而普通法院系统对行政权不具有控制与监督的功能，形成了自律的内部控制模式。

（2）两国对三权分立的理解不同 英国对三权分立的理解是建立在洛克的基础上，三权不严格分立，实行议会至上；法国对三权分立的理解是建立在孟德斯鸠，尤其是卢梭的基础上，是实行严格的三权分立，三权无交叉制约。

（3）两国对公私法的划分不同 法国人把从罗马法继承而来的严格规则主义传统运用到行政法上来，罗马法公私法的划分为法国行政法的产生提供了法理基础。法国人对行政方面立法的专注，正像它热衷于其它方面的立法活动一样，不仅如此法国在公法特别是行政法方面要比私法方面的规则更注重具体化 ；而英国实行不成文宪法，无公私法的划分，英国行政同样适用私法实体规则，注重程序。

（4）两国司法救济的功能不同 行政裁量权是否可以受司法控制是行政法的重要议题，英国实行的是外部控制模式，司法审查是防止权力被僭越的最后一道防线；而法国实行内部控权模式，法国的行政法院为了保证行政机关的工作效率，一般不会轻易的对行政行为的合理性进行审查。

（5）两国控权的价值取向不同 在英国，个人自由的中心地位是首要的，在民主与自由的社会中，法律的第一要务是保护公民的个人权利；而法国就大不相同了，法国虽然也重视个人自由和权利的保护，但它的前提是维护公共利益，当二者冲突时，公共利益处于优于优先地位。

（6）两国在思维和目标上有实质的差异 英法实行不同的行政控权模式，在立法、司法、实体、程序、救济等方面，这些外在表现形式上的差异都是由背后的实质差异决定的。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使”。

这种“法律控制行政权的目的是双重的： 一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作， 从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责 ”但由于各国的具体国情与历史发展的不同，导致控权内部各要素是弹性变化的， 社会变迁对行政法施加的影响必然反映为这些要素彼此之间力量对比关系的改变， 从而导致控权在不同时期有不同的侧重， 如某些时期保权成分多一些， 某些时期限权成分多一些 。

二、我国现行行政法控权模式 两大法系的控权模式随着社会的发展，逐渐显示出各个的优点和缺点，大陆法系的内部控权模式显示了规范主义这种以行政权为中心的自律性、规范性控制行政权力体系的明显不足而带来国家行政法治的波动，自利性导致权力膨胀，控权有效性差，缺乏制约，公开性，公众的参与性不足等缺点，英美法系国家的以程序为中心的外部控权模式，也因其调整范围有限，缺乏专门性，导致效率不高，及时性不足。 两大法系行政法的相互融合，两者在宪政理念指导下不约而同的都形成了他律和自律并行的行政权控制体系，这为全球行政法指明了发展方向 。

因此，我认为我国行政法控权模式是以自律为主，他律为辅的混合模式。

（一）以自律为主

1、我国行政控权模式以自律为主，从宪法角度上讲，审判独立是我国的一项宪法原则，审判独立要求法官在行使审判时拥有独立性、自主性和独占性，除服从宪法和法律外，不受任何组织和个人的干涉，但我国实际上是议行合一的现状，司法权无独立性，法院无能力胜任从外部来控制行政权，现实中行政权也不允许法院真正有效地控制行政权力。

2、法律是历史的缩影，我国实行以自律为主的控权模式是有历史原因的。中国自封建社会时起就实行中央集权统治， 权力高度集中，皇权至高无上，带有浓厚的人治色彩，法治观念淡薄，重权力，轻权利，重实体，轻程序。

政府是管制型政府，行政机制为单纯的制约机制，行政行为方式为纯粹的命令-服从模式。

3、从行政诉讼角度讲，我国行政诉讼制度本身有缺陷，从受案范围来看，我国法律仅规定行政纠纷中合法性审查由法院来解决，行政部门保留了合理性审查，法院只审查具体行政行为，行政部门保留了内部行政行为和抽象行政行为；从审查范围来看，法院仅为形式审查，无实质审查权，法院审查制约行政权能力有限，法院无独立地位，受制于行政机关，行政机关甚至可以逃避法院审查，使行政诉讼流于形式，所以我国的行政控权模式是自律为主。

4、以自律为主是解决现实矛盾的需要。它确保了行政机关通过行政行为为社会的稳定发展提供了秩序保障。

现代社会中利益多元、贫富不均、区域差别以及决策失误增多等，酿成了大量不稳定的因素，它们不断地撞击着正常的社会秩序。如果行政机关没有有效的手段制止这种反秩序的行为，那么社会秩序将可能走向全面崩溃，社会因此失去了存在的基础。

（二）以他律为辅

1、立法权对行政权的控制 立法权对行政权的控制也称规则性控制，大陆法系国家的法律往往有一严格规则主义的特点，它们重视实体法规则，尽量使行政权力受实体法的制约。行政法实体内容主要包括行政权力与相对人权利两个方面，规则控制是一种以实体规则为主的控制，确定行政权力的界限和范围，所以也是最基本的控权方式。

2、行政程序对行政权的控制 行政程序是对行政权的事中监督，指通过行政程序 ，对行政主体行使权力的过程予以监控、防止行政权的滥用。现代社会各国都试图通过设计良好的行政程序，制定完善的行政程序法来监督行政权，美国哲学家罗尔斯认为：“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现 。

”法治的实现取决于合乎正义的程序，而我国行政程序设计过于简单，对行政程序的认识不够，致使监督未落实到实处。

3、司法权对行政权的控制 它由法院通过审判权对行政权力进行控制，是权力分工与制约的政治体制的反映。也是法治精神的体现。

以法院审查行政行为的合法性作为对行政的主要监督方式，这种模式强调事后对权力滥用造成的权利损害予以补救。行政法在本质上是控权法，其中对行政权的司法审查程序是重中之重，其之所以能够实现司法对行政的一定程度上的制约，关键在于政治上的分权和司法的真正独立，而我国议行合一，未实现真正的司法权独立，事实上，要实现对行政权的司法审查，其艰难在我国还不止于此，我国行政诉讼实践中的告状难、审理难、执行难决不是个别现象，司法权的相对弱小以及在一定程度上对行政权的依附使其无法实现对行政的强有力监控。

事后监督的被动和不力，需要求助于多个途径对行政权的控制。

三、两大法系控权模式启示及我国行政法控权模式的完善

（一）以宪政理念为指导思想 “法律控权”载体是法律，实质上是人民控权，目的是防止权力腐败。法律控权对维护民主具有巨大的保障价值，法律控权是走出“历史周期率”的长治久安之策，法律控权表征着权力廉洁运行的一般规律 。

现代积极、能动的行政要求授予行政机关广泛的主动行动权和自由裁量权，且这些行政权力难以明确规定而往往只能采用模糊授权的方式；因此需要在宪政理念的指导下，立法机关事先规制，行政程序事中监督，司法机关事后监督，以权力制约权力，以权利制约权力，以程序制约权力，以责任制约权力。正如我国的学者袁曙宏所言：“西方依法行政道路并非是平缓和直线发展的，而是崎岖的和波浪式前进的。

它既是民主宪政的产物，又是民主宪政的保障，它与民主宪政互动式前进：民主宪政一方面为其发展铺平了道路，另一方面又要求完善依法行政 [11]。”

（二）以司法审查为最终补救 立法置于先，行政于中间，司法为终端。尽管《宪法》和《法院组织法》都明文规定了法院独立行使审判权，不受行政机关的干涉，但是在我看来导致“法院地方化”和司法不独立的恰恰就是行政干预，而不是我们一直关注的党委与人大的干预，因为党委与人大对司法的干预不可能是经常性，但行政对司法的干预却可能是经常性的。

因此需要在具体制度安排上首先疏通司法与行政的关系，实现司法对于行政的完全独立。并且修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，进一步推动司法独立的进程。

因为如果没有立法上明确的程序指令和法院有力的司法审查作监督，行政程序不可能自足的完成理想的目标 [12]。

（三）社会权力对行政权的控制 国家和社会相对分离的历史趋势在法律上的表现，就是要以社会权力制约权力，这是行政控权的一个崭新机制 [13]。 立法权制约行政权，司法权制约行政权，这种以权力制约权力的模式具有内在的缺陷，即有时为了共同利益，而导致“官官相护”，人民对行政权的监督又可能由于狭隘性、弱小性、分散性而流于形式，而社会权力具有社会性和组织性强的特点，在制约权力方面具有优势。

社会权力存在的基础是社会法。社会权力行使的主要领域应当是社会公共事务和社会公共利益，行使社会权力的主体主要应当是非政府机构、民间组织 [14]。

我国自改革开放以来，一个很重要的目标就是逐渐缩小国家权力，更多地扩大社会的权力；坚持“有限政府”的理念，推进行政管理体制改革，转变政府职能，实现“大社会，小政府”。制约公共权力，应充分调动社会权力和私权力的积极作用，在公权力、私权力、社会权力之间形成合理配置。

（四）以人民监督为保障 这是公共行政理念的最直接的体现，在民主宪政国家里，行政权力源自人民主权或称人民权利，与立法、司法等其它国家权力一同属于公共权力范畴。这是确立公共行政理念的认识根源和理论根据。

人民可以选择和更换政府是近现代以来维系国家权力公共性质的根本保障，人民可以参与和监督行政是近现代以来维持国家权力公共性能的根本保证。那么人民对行政权的监督就成为一种必要而且也是宪法中人民主权原则的体现。

【注释】 《英国和法国行政法控权模式比较研究》 杨尚东， 2007 - 西南政法大学：宪法与行政法 (法)盂德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第156页。 [美]乔·萨托利. 民主新论[M] . 上海:东方出版社，1993，p38页 Sir William Wade and Christopher Forsyth:《 Administrative law》，8th，edn，2000，Oxford University press (New York)， P-87 （法）勒内·达维德，《当代主要法律体系》漆行生译，上海:上海译文出版社1984年版第88页 杨解君. 当代中国行政法(学) 的两大主题[J] . 中国法学， 1997

(5) 盐城师范学院学报《两大法系行政法的比较及其启示》苏仲庆 盐城师范学院学报《两大法系行政法的比较及其启示》苏仲庆 罗尔斯．何怀弘、何包钢、廖中白译．正义论[M]．中国社会科学出版社，1988． 孟祥锋论文《谈谈法律控权问题》 [11]袁曙宏. 西方国家依法行政比较研究 [J]. 中国法学， 2000

(5) . [12]孟祥锋 论文《谈谈法律控权问题》 [13]江平 论文《社会权力与和谐社会》 [14]田飞龙 论文 《美国行政法的模式重构及对中国公共行政改革的启示》