完善农业行政执法 落实职务风险防范工作

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。作为农业行政执法人员，既要遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，还要学会自我保护，努力防范职务风险。

一、行政执法职务风险的基本内容

行政执法人员的职务风险是指执法人员未依法履职，造成危害后果，从而被追责的潜在可能性。现阶段，主要集中在环境保护、食品安全、土地征收、房屋拆迁、城市管理、劳动和社会保障、交通运输和社会治安行政执法等领域。

(一)行政执法中职务风险的五重面向

一是党纪政纪责任风险，是指执法人员因故意或过失违反党纪政纪，而受到党纪政纪处分的风险，具体内容体现于《中国共产党党员纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等党内法规规定中。二是行政责任风险，公务员法、公务员处分条例、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和行政强制法均有明确规定。三是行政赔偿责任风险，是指执法人员因侵犯执法对象人身、财产权利，而承担赔偿责任的风险。四是刑事责任风险，是指执法人员因故意或过失触犯刑律，而受到刑事处罚的风险。五是人身安全风险，是指执法人员因突发事件，而受到的人身伤害的风险。

(二)职务风险中政治责任与刑事责任的区分

政治责任是一种概括性责任，包括党纪政纪责任和一部分行政违法责任，责任主体是当地政府或主管部门的主要负责人，其追责依据是党内法律法规和公务员管理等方面的法律法规。刑事责任是一种具体责任，责任主体是未履行法定职责的执法人员，其追责依据是《刑法》规定，应按罪刑法定和罪责性相适应的原则认定。

二、行政执法职务风险的产生原因

除执法人员自身主观方面的因素以外，有以下四个方面的原因：

(一)立法交叉方面的原因。截至2014 年底, 中国已制定现行宪法和有效法律240 多件、行政法规730 多件、地方性法规8500 多件、自治条例和单行条例800 多件、部门和地方政府规章50000 多件。但在某些执法领域，仍存在执行中的困惑。以豆芽产品为例，它究竟是食品，还是食用农产品?应由食药部门监管，还是由农业部门监管?关于这个问题，有关法律都没有明确界定。

(二)执法保障方面的原因。基层执法工作面广量大，与实际要求相比，对执法工作在人、财、物方面的保障明显不够。执法人员除了在市场监管领域需要定期上门巡查，还要完成投诉举报协调处理、行政处罚案件办理以及其他日常性工作。因此，从客观上看，执法人员实际上已经难以满足监管到位的一般要求。

(三)两法衔接方面的原因。2011 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办和有关部门联合下发的《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8 号)，针对行政执法与刑事司法衔接工作机制、工作监督和组织领导提出了明确要求，但具体工作安排尚不明确。

(四)检测技术方面的原因。以知识产权执法、工商执法和农业执法为例，相关领域执法人员都需要面对种子和农药的检测问题。双打中涉及的假农药、假种子，在行政执法环节，原则上执法机关只能委托具有法定资质的检测机构去检测农药质量，但有些生物农药，众多检测机构尚不具备检测能力，或不愿参与争议性检测，或在市场上难以购买标准样品。涉及到假种子的，目前有两种检测方法，田间种植鉴定和DNA 检测，前者时间周期长，执法成本高，而后者时间周期短，但缺乏国家或行业性的检测标准，标准样品也难以取得，检测结果的证据效力在行政实践中也存在争议。

三、防范执法职务风险的几个措施

随着依法治国的推进，行政执法人员面临职务风险的可能性将增大。除加强人、财、物方面的执法保障和监督机制建设外，可从以下几方面入手，规避或降低职务风险。

(一)划清执法机关的职能边界。

十八届四中全会提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，划清权力边界，特别是梳理出监管领域的职务犯罪罪名及构成要件。以食品监管领域为例，2013 年，《国务院机构改革和职能转变方案》(国发〔2013〕14 号)，明确了国家食品药品监督管理总局与农业部、卫计委、质检总局、工商总局、商务部、公安部等部门的职责分工。南京市委、市政府下发了《关于重新组建南京市食品药品监督管理局的通知》( 宁委〔2013〕337 号)。2014 年，农业部、食品药品监管总局联合下发了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》(农质发〔2014〕14 号)，就加强食用农产品质量安全监督管理工作衔接、强化食用农产品质量安全全程监管进一步做了明确规定，为基层执法工作提供了指引。

(二)排查执法过程的风险隐患。

一是依法办案，落实立案受理前置和结案法制审查。行政处罚案件包括：立案、调查、审理、告知、处罚、结案审查等环节。比较突出的风险点是立案的受理前置和结案法制审查环节。二是做好部门之间职能交叉领域相关违法案件的线索移送。受职能调整频繁、立法滞后以及基层职能划分不一致等因素影响，部门职能交叉还将在一定的时期和领域继续存在。由此引起相互推诿时，应及时移交地方政府法制部门划定，切实防止渎职、失职事件发生。三是做好突发事件的处置。对个案舆情的判断、控制和处置不力而造成公共突发事件或危害执法人员自身安全的突发事件发生，是行政执法面临又一新的风险层面。要深入梳理相关执法领域突发事件的类型，科学制定处置预案，明确应急处置职责分工，做到慎、密、快、细。所谓慎，就是对复杂情况和风险的处置，做到冷静慎重，三思而后行，不搞个人英雄主义。密，就是对情况的掌握、情报的收集和事态发展趋势的了解必须要周密，了解得越详细越好，越新鲜越好，便于自己作出正确的判断和处置。快，就是在展开各项工作，包括具体战例中的准备、请示、协调、展开等一系列动作都要迅速，反应敏捷。细，就是工作的思路要细致，措施要具体，工作要做到位。

(三)规范执法办案的各类行为。

一是公开执法。公开、公示行政执法的主体、事项、依据、条件、程序、结果，接受监督，不搞钓鱼执法。二是公正执法。组织开展法律和业务培训，落实陈述申辩与听取意见制度、告知和说明理由制度、听证制度的规定，确保程序正义。三是公平执法。正确行使自由裁量权，对执法职责、权限进行分解、细化，制定自由裁量权适用规则和标准，做到公平裁量。四是文明执法。以人为本，坚持人性化、文明化执法，杜绝粗暴执法，努力防范和化解行政争议。五是留痕执法。将执法行为全过程通过文字记录、视频音频等不同形式表现出来并归档，确保执法文书认定事实清楚，适用法律正确，语言文字规范，一案一卷。

(四)完善执法司法的相互衔接。

完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。遵循统一协调、分工负责、依法履职和责任追究的原则，建立区域性的行政执法与刑事司法衔接工作联席会议，成立联席会议办公室，负责处理联席会议日常工作，指导、组织、协调和监督两法衔接具体工作。细化行政机关办理的涉刑案件移送标准和程序，建立互联互通的两法衔接信息共享平台，实现行政执法、案件移送和数据统计功能，逐步实施行政执法过程中发现的涉刑案件网上移送、网上受理、网上监督和执法动态交流。

(五)提升执法人员的法律素养。

这里的执法人员也包括执法机构的负责人。在增强政治素质、心里素质、业务素质和执法技巧的同时，坚持有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，正确理解法无授权不可为，知晓应履行法定职责的范围、方法等，既不失职又不能越权，既不能不作为，又不能乱作为。不能只强调自己的权力，不履行应有的责任;不能有利时积极行使权力，争夺权力，无利时就放弃职责，互相推诿。既要懂业务执行的法律，也要懂责任追究的法律。执法人员在被追责时，要主动寻求并运用法律救济，捍卫自身的合法权利。真正按权责统一的要求，逐步把自己塑造和锻炼成具备法律信仰和法律精神，具有法律理性和法律人格的执法者。