浅谈行政中的公众参与
一、概述
公众参与有狭义和广义之分。狭义上的公众参与，是公民依法享有的选举代议机关代表和国家公职人员的过程，这是人民参加管理国家最基本政治权利。广义上的公众参与，除了公民参与政治上的活动，还包括对公共利益的关心、对公共事务的管理以及对公共决策的推动作用。在行政法领域，公众参与脱离了政治活动，有别于公众的政治参与，不包括以公民个人意思行使的选举行为，指在法律的框架下，通过一定的方式，依法在其权利范围内，公众有行使对政府的决策和执行提出意见和建议的权利。笔者认为，行政中的公众参与涉及四个问题: 一是主体资格。
总体上，参与的主体是自然人、社会组织和法人。1、从侵益层面上，参与的主体是可能会受到政府拟议决策影响的人，即利害关系人。2、从技术角度考虑，参加的主体是具有一定相关知识的专家、学者。3、从制定和执行决策的层面上，参加的主体是行政机关的公职人员; 二是参与目的，行政中的公众参与作为公权力与公众之间的纽带，既能缓解政府与群众之间的冲突、矛盾，公众又能通过对政府决策的影响，使政府决策更加地有利于大众利益而非个人利益;三是参与方式，通过什么样的途径能让公众积极的参加行政活动; 四是参与意义，改善政府的服务方式，促进社会和谐稳定，有利于公众行使知情权、参与权、管理权、监督权。
二、公众参与存在的问题
( 一) 立法不完善
在我国，行政中的公众参与在立法上既没有实体法，也没有程序法。这种情况下，地方政府没有宏观上的指导、牵引，如何能够把公众参与落到实处。即便地方政府规章、规范性文件对公众参与行政决策做了相应的规定，也是无水之源、无本之木，不具有合法性。在法律位阶上，上位法应当提早确立，只有上位法得到确立，地方政府才能依照上位法科学、合理地制定适合地方的政府规章。
( 二) 配套制度不健全
十八大召开以来，从学习贯彻群众路线到依法治国方针的提出，无不昭显党中央鼓励和支持公众参与行政活动，然而，在学习和贯彻上，地方出现诸如配套制度上、程序上、执行上的空白和漏洞。如，政府向公众提供多种可供选择的参与途径、对公众参与行政提供足够的信息、具体操作流程和程序、激励措施、鼓励措施。一、谁能参加、怎么参加这些问题都应当做到有据可查。二、建立面向参与人员的信息公开机制。三、听证中提出的意见是否被采取，理由、依据应当公告、公开。四、适当以物质补助等有效方式鼓励、激励参与行政活动的公众代表。
( 三) 参与主体参差不齐
参与主体的素质会影响行政决策的质量，在公众参与过程中，既要看到公众参与给行政活动带来的优势，又不能忽视其弊端。在市场经济体制的冲击下，人们重视个人利益忽视集体利益，在追名逐利的跑道上越跑越远，表现出事不关己高高挂起的姿态，主动性和积极性不高，如若不涉及到自身利益，公民个人维护公共利益的欲望极低。这导致部分公众不想参与、不愿参与。我国是世界人口大国，虽然普及了义务教育，但素质参差不齐，法律仍然处于一种专业知识层面，没能作为常识性知识普及四方。这导致了一部分公众确实参与，却不懂参与，无序性走过场成了公众参与的严重问题。
三、公众参与的基本途径
( 一) 公示
公示，即面向社会公开展示。人民群众对国家政治和社会生活享有知情权、参与权和监督权，公示制度是公民参与行政活动的有效形式。社会公示制度要求掌握国家和社会公共权力的机构，主要是指各级党政机关以及国有企事业单位，对那些除涉及党和国家机密之外的、与人民群众利益直接相关的各种事项和信息，向社会和人民群众告知，并且通过有效的方式，在公示之后收集人民群众反映的意见建议，给予解答和处理。社会公示制度与听证制度的区别是: 听证制度是在做出影响利害关系人的决策前组织调研，听取各方意见，在集思广益的基础上再做出相应的行政决策。社会公示是行政机关已经做出了决定，再听取社会反映、接受意见。也就是前者听证在前，决策在后。后者决策在前，公示在后。社会公示制度有利于行政信息的公开，让人民群众知悉、了解政府的一言一行，从而有利于公众对政府的进行有效地监督。其不足之处显而易见，在个人利益和公众利益之间的取舍需要理性，老百姓很难把握一个度。
( 二) 咨询
行政机关做出行政决策前，向专门从事决策研究的咨询机构对行政过程中出现的问题进行咨询，由不同领域的专家和学者提出科学、合理的解答办法，这种影响行政决策的活动即为行政中的咨询。现代行政咨询机构以科学理论为指导，以现代技术为手段，能适应复杂多变的环境，为决策提供可靠的依据。当前，我国经济和法治发展仍是制约行政咨询体系的关键所在，政府存在权力过分集中、决策与执行高度的统一、监督和责任追究不到位对于发展行政咨询起到阻碍作用。国家对于建立专门的、专业的行政咨询机构鼓励措施不足，没能形成职业化的发展趋势。西方发达国家崇尚民主与科学，公共决策咨询制度较为完善，但我国未形成具有中国特色的公共决策咨询体系，结合我国的实际国情，目前照搬西方的咨询模式难以适应我国的现实情况，冰冻三尺非一日之寒，公共决策的咨询制度在我国仍需时日。
( 三) 听证
行政机关的计划或安排是否科学、合理需要组织利害关系人进行质证，政府应听取公众意见。1996 年《行政处罚法》将听证制度纳入行政执法程序，与民主化程度较高的美国相比，行政听证制度在中国的起步较晚，在内容和程序上存在不足之处，以程序的公正、保证结果的公正的听证制度之价值还未发挥其真正作用。听证帝一词在网络蹿红。所谓听证帝就是在各大听证会中的常客。这些常客成为备受舆论的原因并非出于利害关系人向行政机关提出质疑、提供参考意见，而是这些听证帝掌握了听证会的套路，更多的是在听证会上走过场说一些场面话。笔者认为: 民主不是一种形式，游走于各种听证会、只会说套话、不投反对票的好好先生实则是在抹杀听证会的真正意义，这样听证会即听不到不同的声音、又不利于吸取公众意见。没起到积极作用反而适得其反。
四 、公众参与的现实意义
在我国行政中的公众参与尚处于发展阶段，仍有不足之处亟待解决。问题集中表现在: 一、行政的公众参与停留在静态的理论之中，没有引起公众的足够重视和广泛参与。二、关于行政的公众参与的理论未形成理论架构，专家、学者各抒己见，各家之言在相互碰撞中，虽有百花齐放之盛景，却无妥协退让，未有达成共识之势。三、法律意识淡薄、无法律信仰。我国公民的法律意识没跟上经济飞速发展的步伐，应提升人们对法律的信仰，对法律的认识不能仅仅是一种职业，更是一种常识。改善这些有利于行政中公共参与的有效实施，首先，能够提高政府行政决策的质量; 其次，公众和行政机关的相互接触有利于缓解二者之间的对立关系; 最后，公众参与行政活动有利于维护公民的合法权益、从而保证社会稳定，不断推进社会和谐、发展进步。
十八大报告提出: 改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系的建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。依法行政是依法治国的核心，建设社会主义法治国家离不开智囊团人民群众。同时，行政中的公众参与最终目的是通过公众的广泛参与政府能够民主化、科学化的做出符合民意的行政决策。总之，在探索中摸着石头过河，在实践中鼓足干劲，为实现公众决策的民主化和科学化奋斗。