广州市地方性法规的特色分析
由较大的市制定和颁行的地方性法规是社会主义法律体系的重要组成部分，对于城市的发展乃至法治中国建设举足轻重。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要逐步增加有地方立法权的较大的市数量。广州是改革开放的前沿阵地，对广州市人大及其常委会制定的地方性法规的特色加以分析研究，有利于给其他地方提供可资借鉴的经验，也有助于推进十八届三中全会的此项决定。
从1984年9月21日首次通过自己拟定的地方性法规草案开始，广州市人大及其常委会在地方立法之路已经走过了将近30年的历程。审视其在此期间制定、修改和废止的所有地方性法规，可以发现，这些地方性法规在遵循上位法规定、符合上位法精神的前提下，较为重视立足广州市的实际情况，在很多方面颇具地域特色。
一、特色之一:立法领域较为宽广
广州市历届人大及其常委会制定、修改、废止的地方性法规适用范围十分广泛，调整的社会关系非常丰富，几乎涵盖了广州市经济、资源、教育、交通、环保等社会公共事务管理的各个方面。按调整对象划分，这些地方性法规涉足的领域大致为:
1规范城市管理与污染防治的立法。这类法规共57部，在广州市地方性法规累计136部(截至2014年1月)中占近42 %。其中:规范城市管理与环境保护的法规所占比例最高，有21部;调整基础设施建设与管理的法规居次席，有14部。公共交通和城市规划等方面立法也占一定比例。《广州市城市规划条例》和《广州市地名管理条例》等法规则调整城市管理的不同方面。
2调整社会保障、科技教育及治安管理的立法。这类法规有50部，在总量中排位居次，主要涉及权益保障、科技、教育、社会治安、卫生、体育、社会中介组织等方面。其中:权益保障方面的立法有10部，占这类法规约20 %;科技方面的法规9部;教育方面的法规有4部;社会治安方面的法规有3部。此外，还有卫生、体育、社会组织等方面的法规。
3规范市场监管的立法。在广州市迄今制定的地方性法规中，专门用于规范市场秩序的有21部，较为精细，主要集中在规范市场监管和市场交易规则两个方面。其中:规范市场监管的法规有19部，其范围广泛又划分细致。专门用于规范市场交易规则的立法只有2部，即八届人大常委会通过的《广州市经济合同管理规定》和九届人大常委会通过的《广州市农村集体经济承包合同管理规定》，分别调整不同性质合同的管理。
4规范监督的立法。这类法规有8部，包括立法、执法和司法工作相关的监督制度。属于人大立法方面的监督制度有2部法规，即《广州市地方性法规制定办法》《广州市人民代表大会代表议案条例》。与行政执法工作相关的监督制度的法规有5部，即《广州市统计管理条例》《广州市城市管理监察条例》、《广州市内部审计条例》、《广州市城市管理综合执法条例》和《广州市政府投资管理条例》。与行政、司法工作相关的监督制度的法规主要是《广州市涉案物价格鉴定管理条例》。
二、特色之二:多部立法全国率先
广州市地方性法规的另一个特色，在于勇于开拓、有多部立法在全国率先。这类法规不仅勇于正视广州市作为我国改革开放前沿先于国内其他地方遇到的新情况、新问题，而且以立法形式积极寻求出路，将自身发展纳入法治轨道，更为其他地方、乃至国家相关立法提供了可资借鉴的经验。广州在全国率先出台的地方性法规主要有:
1《广州经济技术开发区条例》为国内同类地方性法规中的首部。这部法规制定于1986年7月，是在全国率先出台的专门用于经济技术开发区建设和管理的地方性法规。当年不仅时值国内省会城市人大及其常委会获得一定立法权限的初期，而且是在国内建立经济技术开发区的起步阶段。这部法规虽经两次修正但迄今仍然有效，足见其经受住了实践和时间的检验。
2《广州市食品商贩和城乡集市食品经营者食品卫生管理规定》开了国内同类法规先河。这部法规于1988年3月公布后，在同年8月该组织于北京展开的国家小商贩食品卫生交流会时，邀请广州有关部门派人到会介绍，并将其印成小册子发给参会的60多个国家和地区的代表。
3《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》实施效果引人瞩口。这部法规于1992年开始实施后，在各方共同努力下，经受了当年中秋、重阳、冬至等民间节日和次年春节的考验，取得了被誉为广州奇迹的效果，在全国引起了普遍注意。
4《广州市妇女权益保障若干规定》在国内率先以地方立法化解了若干难题。这部法规于19%年3月8日实施后《中国妇女报》于当月22日在头版头条新闻中报道:这部地方性法规的一些条款，尚属全国之先，全国人大常委会妇女执法检查组到广州市检查听了汇报之后，对于该部法规很好地解决了外嫁女权益保障问题给予高度评价。
5《广州市私营企业权益保护条例》名列国内同类地方性法规的前茅。1997年10月实施的该法规，对私营企业的有形财产权、知识产权、自主经营权、自营进口权、国内外投资权、土地使用取得权、公有企业租赁承包权和劳动用工自主权加以明确和保障，为私营经济与国有、集体经济的共同发展提供了法制保障《经济日报》1998年1月18日报道称该法规为全国第一个私营企业权益保护方面的单项性法规，是广州人进一步解放思想的结晶和产物。
三、特色之三:积极完善审议制度
在地方立法实践中，广州市人大常委会较为注重积极探索符合社会实际和立法规律的程序。陆续建立和逐步完善了立法顾问、专家咨询、立项论证、立法后评估等制度，其中对地方性法规案审议制度的探索尤为突出。对于地方性法规草案的审议，许多地方在早期通常是一部法规一次审议。广州市人大常委会历经长期探索和不断完善，逐步建立起了颇具广州特色的法规三次审议制度。其演变过程大致为:
1尝试建立法规案二次审议制度。广州市第八届、第九届人大常委会对于地方性法规草案，都进行两次审议。其中一审是由提案人宣读法规草案全文并作说明，由常委会有关委员会作初审报告。一审之后由常委会法制委员会(1997年3月后称为法工委)根据常委会组成人员的审议意见讨论、修改提出的法规草案修改稿，经主任会议审定之后，在二审时提请常委会进一步审议;法制委员会在常委会全体会议上作修改情况报告，并负责法规表决后的报批和公布工作。
2探索由法规案二审制向一审制转变。第十届人大常委会为加快立法步伐，对参与立法的工作机构的分工作了调整:从法规案的审查、修改到法规报批、公布的一系列工作，均由各有关委员会负责到底，法制委员会(法工委)派人协助。这一时期的法规案一般实行一审制，对一审通过后仍需作某些修改的法规，则委托主任会议审定后上报。这种由二审制向一审制的转变虽适应了加快立法步伐的需要，却留下了难以保证立法质量的隐患。
3最终确立法规案三审制。为提高立法质量，保障立法的科学性，广州市人大常委会再次寻求审议程序的变革，并使之制度化、法律化。2001年3月，广州市第十一届人大第四次会议选举产生了广州市人大第一个常设专门工作机构法制委员会，并首次由广州市人大作为立法主体制定了地方性法规《广州市地方性法规制定办法》。该办法确定:法规案一般经常委会两次审议，一审时听取提案人说明和有关委员会审议或审查意见报告，有关委员会提出法规草案修改建议稿;二审时听取法制委员会的审议结果的报告并审议由其提出的法规草案修改稿;常委会表决前由法制委员会提出草案表决稿，由主任会议提请常委会全体会议表决;废止或部分修改的法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常委会审议后交付表决，但也要经统一审议的环节。
这种二审制经过一段时间的实践检验，又暴露出在对所规范的事项较多、内容比较复杂法规案进行审议时，往往显得非常仓促，会直接影响立法质量。为弥补缺欠，自2003年广州市第十三届人大常委会以来，绝大多数法规案都是经过三次审议才交付表决。经认真总结经验和反复调研论证，法制工委建议常委会对法规案的审次制度再行修改，将法规案的基本审次由原来的两审改为三审，法规案一般应经常委会三次审议才交付表决。2009年10月15日，常委会表决通过了关于修改《广州市地方性法规制定办法》的决定。修改后的《广州市地方性法规制定办法》，将法规案的基本审次制度由原来的两审制改为三审制，为提高立法质量提供了制度保障。
四、特色之四:不断改进立法听证
广州市人大常委会在完善立法程序过程中，创新了一系列民主立法和科学立法机制，不断扩大公民的有序有效参与，采用了举行立法听证会、召开各个方面的征求意见座谈会、书面征求相关单位意见、在新闻媒体上公布法规草案公开征求意见、委托社会组织开展立法民意调查和借助羊城论坛听取公众意见等方式，其中立法听证会颇具地方特色，引人关注之处在于:
1重视立法听证程序的规范化。在我国《立法法》颁行前，立法听证在地方全由人大自主探索和尝试。《立法法》颁行之后，这一活动虽然有了法律依据，但因《立法法》有关立法听证的规定非常简单，弹性也比较大。各地的具体作法仍各有千秋。为规范立法听证，广州市第十一届人大常委会第三十三次会议于2002年5月23日审议通过了《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》，并于2002年6月1日实施。这一规范性文件共26条，对立法听证的含义、举行立法听证法规案的范围及提起程序、听证会的组织、听证陈述人的确定、听证规则和听证成果及效力等作了详细规定。其出台规范了广州市立法听证程序，有助于增强立法听证的实效，避免流于形式。
2积极扩展参与主体的广泛性。广泛吸纳社会各界参与听证，无疑有利于提升地方立法的民主性和科学性。从2002年开始，广州市人大常委会已先后就《广州市城市房屋拆迁管理办法(草案)》、《广州市城市市容和环境卫生管理规定》、《广州市牲畜屠宰和肉品流通管理条例(草案)》、《广州市社会急救医疗管理条例(草案》、《广州市募捐条例(草案)》和《广州社会医疗保险条例(草案)》等分别举行了听证会。这些听证会的参加者既有普通市民代表，也有常委会组成人员，均可就法规草案涉及的重要问题发表意见、提出建议。此外，广州市人大常委会还曾通过网易网在全社会公开征集听证陈述人和旁听人。而《广州社会医疗保险条例(草案)》的网上立法听证会的16位陈述人则是通过公开征集，从来自教育、医疗、IT等不同行业的108名报名者当中产生。
3注重创新立法听证的方式。除不断改进传统的现场听证之外，近年广州市人大常委会还积极利用网络优势，召开网上立法听证会。2012年11月28日，《广州社会医疗保险条例(草案)》的立法听证会在大洋网全程直播，广大网民都可以全程自由参与。这在国内是首次，也成了广州立法听证史上民众参与度最高的一次。7天的时间，这部条例的听证吸引了近7000网友参与，点击量达到1135.39万。相对于传统的听证方式，在网上召开立法听证会不仅打破了时空限制，扩大群众参与的广度与深度，还节约了立法成本，的确不失为积极改进立法听证的有益尝试。
五、特色之五:重视立法的改和废
广州市人大常委会在积极制定地方性法规的同时，还很重视对不适应需要的地方性法规进行修改和废止。无论修改法规的数量、次数与频率，还是废止法规的数量，都较为可观。
1修改法规数量和次数较多，频率较高。广州市第八届人大常委会至第十四届人大常委会共制定了136部地方性法规，其中，经过修改的(包括修正和修订)地方性法规多达58部，占比约43 %。第八届至第十四届人大常委会制定且现行有效的法规共92部，其中，经过修改的有36部，约占39%。在被修改的58部法规中，有14部法规经过了两次或两次以上修改。在历届人大常委会任期中，除第八届人大常委会未修改任何法规之外，第九届至第十四届人大常委会修改的法规的件数依次为:1,18,3,7,27和2。即第十届人大常委会所作修改相较于第九届人大常委会有大幅度增加，第十三届人大常委会修改的地方性法规迄今最多。而第九届至第十四届人大常委会制定的法规的件数依次为:12,56,27,5,23和8，可见第十二届和第十三届人大常委会修改法规数量甚至超过了同期制定新法规的数量。
2废止法规数量呈增长趋势，总量较多。广州市第八届至第十四届人大常委会共制定了136部地方性法规中，其中已被废止的有44部，约占总量的32 %。从各届人大常委会任期看，除第八届和第九届人大常委会未废止任何法规之外，第十届至第十四届人大常委会废止法规的件数分别为:2,7,8,26和1。总体呈增长趋势，第十三届人大常委会废止的法规的数量同样超过了同期制定新法规的数量。
纵观广州市所有的地方性法规，立足广州改革开放的实践要求、积极回应市场经济体制建设的需要是其立法特色形成的重要因素，也使其得以成为广州改革开放不断深入、市场经济体制不断完善的重要保障。因此，在遵循上位法规定、符合上位法精神的前提下，从实际出发、实事求是的科学立法原则应该成为地方立法始终坚持的原则。