工程招标投标存在的主要问题及原因探究

实践证明，招标投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加快工程进度的最佳方法。然而，在现阶段的执行过程中却出现了不少问题。为谋求有效的解决问题的途径，首先必须全面、深刻地剖析问题及其产生的原因。笔者结合招标投标监管的工作经历，总结出目前工程招标投标过程中存在的一些主要问题，并对其进行了原因分析。

一、工程招标投标存在的主要问题

(一)围标、串标等现象频发

围标、串标是指招标人与投标人之间或投标人相互之间采用不正当手段，对招投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益，从中谋取中标的行为。围标、串标的形式多种多样，比较典型的有以下几种形式：一是投标人与招标人串通，二是投标人相互串通，三是投标人与招标代理机构串通。围标、串标的危害是不可忽视的，围标、串标现象是招标投标活动过程中隐蔽性、欺骗性和危害性较强的违法行为，严重有悖于招标投标公开、公平、公正的准则，与招标投标的目的背道而驰，它使招标制度流于形式，危害社会主义市场经济秩序，影响社会主义法制建设，同时造成大量的人力、物力、财力的浪费，给国家经济建设带来很大的负面影响。

(二)中标人不履行投标承诺

依照《招标投标法》第四十六条的规定：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。相关建设行政主管部门要对签订的书面合同进行备案，作为工程完工后的质检验收依据。中标人应严格按照合同的约定履行义务。然而，实践中有的投标人中标后，将招标文件、投标文件视为一纸空文，甚至签订阴阳合同，不严格履行投标承诺，不按照投标时承诺的施工组织设计、人员结构配置、施工机械配置、施工进度安排和文明施工约定进行施工，而是按照最经济、最随意的方式施工，导致工程进度、质量、安全和造价均无法保证。

(三)转包和违法分包长期存在

有的业绩好、资质高的投标人谋取中标后，抽取一定的企业管理费作为利润，再将工程转包或违法分包给没有相应资质和施工技术或经验的单位;还有一些皮包单位，自己根本没有施工队伍、施工设备，靠借用异地企业资质，通过各种手段谋取中标，再转包给其他单位，从中获利;或是采取挂靠的手段参与竞标，中标后由挂靠单位进行施工;甚至有的挂靠单位仍不直接进行施工，再将工程转包给个体包工队，从中谋利。层层转包、层层克扣，导致实际施工队伍无利可图，最终采用偷工减料、以次充好的手段来完成工程，工程质量严重下降，甚至出现豆腐渣工程。

(四)招标人对投标人差别对待

有的政府工程的招标人利用制定招标文件的便利，出于管理考虑或其他目的，故意设置倾向性条件或以意向的投标人所特有业绩作为资格条件或评分依据，排斥其他潜在投标人;有的故意不使用当地的招标文件范本，或寻找牵强的理由屡屡要求突破范本，自行设定特别条款，或设置障碍或陷阱，让不明情况的投标人落入失误的圈套而导致投标无效;有的政府工程的招标人将资格预审简单异化为业主推荐，排除有竞争实力的投标人，也有反过来通过业主推荐的方式，让不具备投标资格的投标人通过资格预审，完全失去公开招标的意义;有的招标人利用充当评标委员会业主代表的机会，故意引导其他评委给其意向的投标人打高分，同时贬低其他投标人。

(五)招标代理行为不规范

部分招标代理机构为了兜揽招标代理业务，对招标人提出的不合理要求甚至是违规要求，不但不予以阻止，而是想方设法地满足，丧失职业底线，损害投资人和投标人的合法权益;有的招标代理机构为了长期承揽代理业务，通过给相关招标项目的实施人送礼甚至予以回扣的方式，来搞好关系，成为政府工程领域腐败的又一源头;有的招标代理机构业务不精，敬业精神不够，编制的招标文件漏洞百出，补充文件频出，给招标人和投标人造成不同程度的损失;有的甚至与投标人串通，在评标过程中超越自己的工作职责，参与评标，影响正常的评标工作，严重影响了招标质量。

二、工程招标投标存在上述问题的原因分析

(一)违法成本过低

由于工程项目规模大，承包利润比较高，施工企业不惜采用围标、串标、挂靠等非法手段谋取中标。而在目前的招标投标相关法律法规框架下，围标、串标、挂靠等行为的违法成本却相当低。违法成本过低，是我国当前社会种种违法违规现象频出的主要原因之一，自然工程招标领域也不例外。《招标投标法》第五十三条规定：投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款⋯⋯以1000 万元中标金额举例计算，假如存在围标、串标等违法行为并正好被查处的话，对投标人的罚款金额是5 万元至10 万元，对直接责任人处5 千元至1 万元罚款。如此规模的项目可以为中标单位带来100 万元以上的利润，而其万一被查处的违法违规的成本仅仅是其不当得利的十分之一至二十分之一，并且围标、串标行为隐蔽，不易被查证。因此，对不法行为的处罚如同隔靴搔痒，难以有效地遏制少数不法企业的投机心理。《招标投标法》第五十三条又规定：情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照⋯ .这个情节严重，没有明确的标准，随意性大，实际操作性不强，有较大的人为操作空间，容易被模糊化处理，大事化小、小事化了。

(二)诚信制度缺失

我国的建筑业属于劳动密集型行业，技术含量偏低，入行门槛不高，由此导致了建筑企业过多、僧多粥少的局面，行业竞争十分激烈。激烈的市场竞争，必然导致成本提高、利润下降。在这种情况下，有的建筑企业为谋求高额利润，往往会动歪脑筋，在施工过程中采取偷工减料、以次充好等手段降低成本，从而导致建筑产品质量低劣以及安全隐患的大量增加。近年来风传一时的楼倒倒、桥脆脆等词汇，以及层出不穷的质量、安全事故，也反映出建筑领域产品质量的整体水平不容乐观。

诚信制度是市场经济下促进交易各方诚实守信的保障机制，诚信制度缺失是市场经济秩序混乱的根本原因。近年来，建筑质量问题层出不穷，豆腐渣工程时有报道，因而，建筑企业诚信制度建设已经迫在眉睫。然而，诚信制度建设是一项全面性的系统工程，具有范围广、时间长、收效慢的特点，需要整个建筑市场各方主体密切配合、共同努力、互信互认，共同营造诚实守信的建筑市场新秩序。

(三)后续监管缺位，查处缺乏力度

目前，我国先后出台的建筑行业各项法律法规包括《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等均对转包和违法分包有了相应的明确的规定，明令禁止转包和违法分包。但是整个建设工程周期长、环节多，涉及到招标过程、施工过程、竣工验收、质量安全监督等等，而这些环节的行政监管却由多个部门负责。这种多部门管理的格局有利于发挥各部门在专业管理方面的长处，但不利于整个建设工程项目的全过程监管。转包和违法分包的问题不是能简单定性的，往往具有连续性和关联性，牵涉到各个过程。由于各行政监管部门行政职能和职责的划分，不能也不想越权监督，或者由于职责划分不清，都有监管职责而相互推诿，造成后续监管缺位。再者，如果转包和违法分包行为被联合执法查实，接下来能否处罚到位又是一个问题。原因一：中国是个人情社会，难免会通过七拐八弯的关系来说情;原因二：中国的处罚措施往往存在很大的操作空间。最后，难免会出现处罚不力的情况。

(四)存在地方保护现象

《招标投标法》第六条规定：依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。然而，我国很多地方以地方保护的形式排斥本地区、本系统以外的潜在投标人投标。地方保护又称行政性垄断，在招标投标活动中主要是指地方政府及其职能部门为了保护本地企业的发展，促进本地经济增长，利用行政职权限制本地区以外的潜在投标人进入本地市场投标的行为。其主要表现在部分招标人利用制定招标文件的权利，故意在招标文件中设置有利于本地企业投标的资格条件或评分条件，限制或者排斥本地区以外的潜在投标人投标，或者削弱外地投标人的中标概率。

造成地方保护主义的原因比较复杂。首先，这有其历史原因：早在1983 年时，原城乡建设和环境保护部出过一个文件《建筑安装工程招标投标试行办法》，其中提到，建筑安装工程的招标投标一般按城市或地区进行，国家重大建设项目或有特殊技术要求的工程可以跨地区招标投标。这等于变相地允许了地方保护。正是由于这个原因，该办法很快被废止了，但是其影响还是存在的;其次，也有其现实原因：一些地方政府的行政领导干部，缺乏全局意识，法制观念薄弱，考虑问题简单，只看到眼前的、本地区的利益，片面追求地方政绩，歪曲为官一任，造福一方的内涵，不惜损害投资人的利益和其他投标人的利益，从长远来说就是损害国家利益，同建立社会主义市场经济新秩序、统一大市场的要求极不适应。有些省市甚至推出地方名优企业目录、名优产品目录，并发文规定在招标或采购时应优先考虑列入名优目录的企业，或在设置评分细则时予以考虑等等，这些都是地方保护现象的体现。

(五)招标代理机构管理欠规范

招标代理机构作为招标投标过程中被相关建设主管部门依法认定的第三方中介代理机构，本应根据《招标投标法》公开、公平、公正和诚实信用的原则，从事资质承接范围内的招标代理业务。同时，各省、自治区、直辖市都有相应规定：招标代理机构应为依法成立的中介组织，不得与行政机关、履行行政职能的事业单位以及建设工程交易中心存在行政隶属关系或者其他利益关系。这些看似能够对其进行规范，其实不然。原因有二：第一，《招标投标法》第十二条规定：招标人有权自行选择招标代理机构，委托办理招标事宜⋯⋯而招标代理机构按《招标代理服务收费管理暂行办法》差额定率累进计算，一个6000 万元的建设工程项目可以收取22.55 万元的招标代理费。这样难免会出现权力寻租;反过来招标代理机构也会挖空心思提高承接业务的能力，一味地逢迎招标人的意图，而不是真正提高代理能力。第二，虽说招标代理机构不得与相关具有行政职能的单位存在利益关系，但是招标投标制度刚开始引入中国以来，相当长一段时间招标代理机构就是相关行政职能部门的下属单位，甚至是独立的事业单位，现在尽管改制了，但是还是存在千丝万缕的关系。基于以上原因，招标代理市场业务承接竞争不够充分，招标代理机构难免良莠不齐，出现不规范运作。同时，虽然我国目前在招标投标制度体系以及对招标人和投标人的法律法规、管理规定方面已经比较全面，但是专门针对招标代理的管理制度在2006 年底出台了《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》以后，尚未推出进一步的或更完善的管理办法，在法制层面的规范化建设还很滞后。