浅谈“三公经费”的法律治理
三公经费主要涵盖了因公出国(境)费、公车购置及运行费、公务接待费三大项，是财政预决算中最受社会关注的部分。根据财政部网站上公布的数据，2011年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的三公经费支出合计93. 64亿元。其中，因公出国(境)费19. 77亿元，公务用车购置及运行费59. 15亿元，公务接待费14. 72亿元。2012年中央本级三公经费财政拨款预算79. 84亿元。其中，因公出国(境)费21. 45亿元，公务用车购置及运行费43.48亿元，公务接待费14. 91亿元。2013年三公经费财政拨款执行数为71. 54亿元。其中，因公出国(境)费16. 92亿元，公务用车购置及运行费42. 53亿元，公务接待费12. 09亿元。从数据显示来看，中央部门近三年来的三公经费支出有所控制，但数额依然巨大。现实中三公经费的使用情况仍然混乱，诸如因公出国(境)演变成公款旅游，公车私用、超标购置国外豪车，公务接待标准混乱、科目繁杂、大吃大喝等问题特别在地方上依然比较突出。三公经费作为我国政府正常运作的成本，从客观上来说有其存在的必要性。对三公经费的治理，关键不在于其数量的多或少，而在于合理不合理。为了规范三公经费的使用，遏制三公经费使用中的巨大浪费，函需将三公经费纳入法治范畴。通过立法设定三公经费使用标准，进一步增强三公经费使用的透明度，加大对滥用三公经费的监督问责力度，从而把政府的财政权力关进制度的笼子里。
1完善立法，规范生公经费使用标准和使用规则
三公经费虽有其存在必要性，但应以满足公务需求为限，对其的治理亦应以约束不合理的公务消费为根本。因此，规范三公经费首先应从源头上确立三公经费使用标准和使用规则。综观法治比较完善的国家和地区，对于公务消费问题基本都是通过法律予以严格规范控制。如，新加坡制定出台的《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》等法律中对公务接待、报销等做出了明确的规定，并且通过法律条文的形式对违法者构成了一定的威慑作用，在很大程度上限制了三公经费的使用。在美国，公款出差必须遵循两个基本原则:确实出于公务和花费最少。美国《联邦守则》中对于公务员出差应该乘坐的飞机客舱级别就有着明确的规定，如美国公务员乘坐客机头等舱，只能是在出差人员为残疾人，或者需要参加紧急会议或活动，并且已经不能及时订到经济舱的票这两种情况下，其他的情况一律只能乘坐经济舱。美国把公务员的出差住宿条件也进行了划分，根据不同的划分再去制定不同的标准。若是到外国出差，各驻外使领馆会根据不同地方的不同具体情况去制定符合当地情况的标准，制定出来的标准都非常详细，并且跟本地的物价涨幅等都有关联，然后再把制定出来的标准报联邦总务管理局批准后执行③。香港《公务员事务规例》规定公务员出差公干期间涉及的所有开支，包括住宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等，一律由公务员领取的膳宿津贴中自行支付。《公务员事务规例》还对香港公务员离港公干的旅费开支有着严格规定，必须确保公干的次数和参加人数均已减至最少。
自2013年起我国陆续发布了中共中央、国务院制定的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，中共中央办公厅、国务院办公厅制定的《党政机关国内公务接待管理规定》，财政部制定的《中央和国家机关差旅费管理办法》。这些规范的制定为规范和控制三公经费提供了重要的依据和保障，对遏制三公消费中的腐败和浪费发挥了重要作用。但上述这些规范从内容上看，多是以禁令或者不得去做出规定，虽然加强了管理的力度，拓宽了规范范围，但是仍然缺乏具体细致标准，原则性规定偏多。例如，《中央和国家机关差旅费管理办法》第7条规定，出差人员应当按规定等级乘坐交通工具。同时，规定部级及相当职务人员可以乘坐飞机头等舱，司局级及以下人员乘坐经济舱。第8条规定，到出差目的地有多种交通工具可选择时，出差人员在不影响公务、确保安全的前提下，应当选乘经济便捷的交通工具。显然，这两条规定在实际操作中依然有很大弹性空间。类似问题，香港除了对机位等级有着严格规定外，还规定了机票统一订购时按照票价金额不同最少要有两个至五个报价，部门必须选购最有成本效益及最能配合行程需要的机票。
目前，国家发布的可以用于控制三公经费的规范越来越多，但这些规范法律位阶比较低，为了有效规范三公经费，降低行政成本，应该在现有规范基础上，吸取发达国家和地区的成功经验，通过人大出台相关的法律，科学合理设定三公经费的范围、标准和使用规则，从源头上对三公经费的使用加以控制，凡是违反标准使用三公经费的，均应承担相应责任、受到相应处罚。只有将三公经费纳入法治范畴，才能保障降低行政成本、规范三公消费目的的实现。
2健全预算公开制度，遏制三公经费的滥用
财政预算的公开、透明，一方面是对公民参与权、重大信息知情权和监督权的尊重，另一方面体现了政府接受公众监督的自觉和自信。健全的预算公开制度，是遏制三公经费滥用的重要保障。
我国《预算法》实施于1995年，作为财政预算管理的基本法律，没有对预算公开做出明确规定，难以为三公经费的公开提供充分的法律保障。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》，将财政预算、决算报告纳入政府应当主动公开的信息范围。财政部先后发布的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》和《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，对财政预算和决算信息的公开做出了总体部署，但是均未对三公经费公开问题做出具体规范。由于政府信息公开制度的不完善，公开透明化低，使得三公经费的使用长期脱离公众的视线，没有得到有效的监督。
近年来，随着我国三公经费预决算的不断公布，不难看出中央部门对控制三公经费的重视。从近三年的中央部门三公经费公开数据看，中央部门的三公经费在逐年减少，且减少速度较快。但是，放眼全国，三公经费的使用大头在地方而不是中央三公经费的问题在地方财政中尤其突出。2013年8月1日，财政部公布了《关于推进省以下预决算公开工作的通知》，要求2015年之前，各省县级以上政府应向社会全面公开财政及部门预决算，并公开三公经费的预决算。在此次发布的通知中，财政部概括性地做出了公布主体的工作要求，虽然要求得比较泛泛，但是却是推进我国三公经费治理的重要举措。随后，在2014年3月4日，财政部为推进地方预决算信息公开，进一步发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，对各级政府的信息公开做了总要求，通知中对公开主体、公开形式、公开时间、公开内容等都做了详细的规定，并且对需要公开的地方政府做了逐年比例上的要求。尽管我国三公经费公开步伐在逐渐加快，公开的内容不断完善，对提高三公经费的透明度和遏制其滥用起到了一定的约束作用，但目前很多部门数据公开得依然比较粗糙笼统，缺少具体明细，老百姓看不懂，甚至连一些学者专家都看不明白。十八届三中全会提出，实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，为加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度提供了充分的法律保障。该法明确要求，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在规定时间内及时向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
三公经费无疑是财政预算中的重点内容，政府部门应当根据《预算法》关于编制预算制度的相关规定，详细地编制三公经费预算，不仅列类级科目，还应列出款级乃至项级科目，让每一笔资金的使用都有明确方向。预算经费必须经专家充分论证其科学性和合理性，预算审查及公开时，应提供专门的论证报告以及详细的解释说明，使人大代表能通过行使预算审查权利发挥对三公经费的监督作用。通过严格预算审查，把三公经费纳入法治规范的范畴，将政府的财政权力关进制度的笼子。为保证三公经费的高度透明性，各部门的财政预算应当完全毫无保留地向公众展示，所有费用支出都要做出详细说明，譬如出国经费支出，不仅要公示金额，而且要公布出国去处。只有三公经费充分无保留地公开出来，才能使社会公众有效行使监督权。与此同时，要加强司法机关对三公经费预算公开的救济保障。当承担三公经费公开职责的政府部门拒绝公开或未能依法及时、完整地公开信息时，公民、组织等可以通过行政诉讼向司法机关寻求救济。
3强化监督，严惩三公经费使用中的违法行为
三公经费使用中的种种乱象，究其原因，监督和惩戒力度不够是一个重要方面，因此遏制三公经费，必须加强对三公经费使用的内外监督，加大对违法行为的惩戒力度。
第一，按照《预算法》的要求，遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算。一方面，要健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本。另一方面，要建立预算执行全过程动态监控机制，完善预算执行管理办法，建立健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性。加大对三公经费的监督力度，尤其是审计、财政、监察等部门要加强定时的检查监督，做到及时发现和制止不正确的三公经费使用行为，并且按照相应法定职权依法处理三公经费使用中的违法行为及其责任人员，构成犯罪的，依法移送司法机关。
第二，加大对滥用三公经费谋取私利的公务人员的惩戒力度。对此可以借鉴新加坡将腐败行为与养老金挂钩的做法，即公务人员如果被查实有腐败行为，其高额的养老金就会被全部或部分取消。将三公经费使用中的违法违纪行为与公务人员个人福利待遇挂钩，如发现公务人员违法违纪行为，即要根据其行为情节、性质、后果等情况减少或取消其应当享受的福利待遇，以此来抑制公务人员利用三公经费腐败的行为，对公务人员起到警示和震慑作用。
第三，健全监督网络体系，拓宽渠道，积极发挥公众和媒体的监督作用。将公众和媒体的监督同人大、政府的监督共同形成完整的监督网络，让违法的公务消费行为没有空子可以钻，把监督的作用发挥到最大。
第四，将三公经费的滥用行为纳入《刑法》的调整范畴。公款本来就是公共款项，不是供个人挥霍的私人财产。对三公经费的滥用换个角度看是变相的对公共财产的非法侵占和使用。尽快将三公经费的滥用行为纳入《刑法》的调整范畴，在刑法中设立专门的罪名是非常有必要的，例如滥用公费罪、非法使用国家经费罪。利用刑罚手段进行严厉惩罚，可以弥补我国目前在处罚滥用三公经费人员方面的短板，避免相关人员被举报或者查处后得不到有效惩罚的情况，同时对其他人起到警示和威慑的作用。毕竟法律治理三公经费的最终目的是避免贪腐滥用情况出现，预防不正当使用三公经费问题的发生，把三公经费控制在合理的范围内。