浅析环球行政法：皇帝的新衣?——理论与实践的反思

一、环球行政法的产生背景

环球行政法被视为包括促进或影响全球行政机构可问责性的机制、原则、惯例，特别是确保这些机构达到透明度、参与性、理性决策和合法性方面的适当标准，对其形成的规则和决定进行有效审查。上述界定中的全球行政机构，不仅有正式的国际组织，而且连同其他环球行政主体诸如跨国网络、私人标准设立机构、混合的公私实体，私人行为者(包括非政府组织、公司、行业协会、国内政府官员)重构了环球行政的新图谱，构成传统的国际和国内体制之外的环球行政空间 。

具体而言，环球行政包括了下述公共性、私人性以及公私杂交性等五种类别。环球行政法的勃兴，正是源于对上述环球行政空间的规制需求。基于此，环球行政法包含规范制定者、被规制者、规制过程、规制内容和规制形式等以下几个要素上述对环球行政法的界定，也反映了环球行政法不同于国际行政法、国内行政法和宪法化体制的几个特征。首先，以环球行政法而非国际行政法作为头衔，来反映环球行政法是国际与国内法规的交错：从调整范围而言，环球行政法不仅研究全球规制机构间的横向关系，更强调全球规制机构对国家、个人和其它组织实施行政行为这种纵向关系中的可问责性问题。从规制形式来看，环球行政法不仅以包括条约、习惯国际法、一般法律原则等《国际法院规约》第 38 条所列举的公认的国际法渊源，而且也包括其它形式的规范性基础。例如，总体习惯国际法的形成要求国家的反复实践，而透明、参与、复审等行政制度都是基于国际组织的实践或机构法;同样，非国家行为者(non-state actors)参与的相关行政实践也不属于国家实践的范畴，难以形成传统意义上的习惯国际法。

其次，环球行政法与国内行政法亦有差别，环球行政法并非国内行政法在国际范围内的简单推进或复制。因为环球行政法与国内行政法产生与发展的环境存在较大差异，不可能简单的复制国内行政法模式。况且，各国国内行政法的发展状况不尽相同，不同法系之间、发达国家与发展中国家之间的差别尤为突出。最后，环球行政法与宪法化体制也有所不同。虽然二者在价值理念上有所重合，但事实上，二者关系更类似于零售市场与批发市场。前者是渐进的方式，在国家、国际、世界性的多重维度，并且体制、利益和价值过于分化的多元环境中，环球行政法试图保持一个开放的姿态。例如，通过相互挑战模式来建立问责性机制。即虽然没有任何机构可以完全控制规范性结果，但是，不同层级的机构间可以通过平等地反对或挑战其它实体的方式来施加影响。而后者则更为雄心勃勃，期待整体性的变革，并试图建构等级性的秩序格局。那么，环球行政法的此种标新立异，是否具备可持续发展的理论吁求或者实践需要?

二、环球行政法的理论探究

环球行政法以全球视野、超国家的眼光来开拓行政法的疆域。在世纪之交的西方国际法思潮，即国际改良主义或称理想主义中可以寻觅到环球行政法的思想踪迹。相较于功利主义以国家自身利益为出发点，理想主义更重视团体协作、共同利益或集体一致等概念和学说，如世界政府、超国家主义和功能主义等。同时，环球行政法的概念可追溯至Philip C. Jessup 于1956 年提出的跨国法(transnational law)。跨国法指包括规制跨越国家边境的行为和事项在内的所有法律，亦即国际公法和国际私法。跨国法的视角模糊了国际法与国内法的界限，承认了国内与国际法律事项具有互动性，突破了国内的管辖限制。与此类似，我国国际法学者的国际法和国内法相互联系论打破了传统二元论闭关自守的倾向，认为国际法和国内法两个体系的存在与发展，并不是彼此孤立无关，而是相互联系着的。国家是国际法和国内法发生密切联系的最重要的纽带和动力。国家的对内职能及政策同国家的对外职能和政策，虽然分属两个不同领域，但却彼此密切相关。适用国内法的国内社会和适用国际法的国际社会，虽各有特点，然而却具有千丝万缕的关系。当今，全球化进程的深化、全球问题以及国际社会新兴力量的崛起，呼吁减少交易成本、共担责任、增强稳定性等因素的治理方式。

此时，不仅单纯的国际或国内标签已不适应体制的现实需求，非国家作为者也自动参与到规制体系中。这种转向使跨国法的概念注入了新的含义，也进一步填补了国际法与国内法之间的缝隙。同样，如前所述，环球行政法交织了国际法和国内法规，对国家和国际组织，国内规制机构组成的跨国网络、政府间和私人混合型机构乃至私人机构等各类全球规制机构加以行政规制，增进全球范围内决策者的问责，成为推动全球治理的新视角。然而，各类全球规制机构的兴起虽然可以加快环球行政法的发展步伐，该体制的进一步深化还受到两个因素的影响：一是谁拥有决策权;二是国际立法进程的形式和拘束力方式。如表3 所示，纵轴指代决策权，纵轴底端代表政府间立法，各国主要通过论坛形式进行磋商;纵轴顶端指国际组织自发地制定政策。横轴代表拘束力，这种拘束力在正式的条约或硬法到非正式的软法间移动。其中，图表三左下方区域表示浅层次的全球治理。例如经社理事会主持的立法者会议主要由国家政府官员行使决策权，且其制定的大部分为非正式性的立法。相比之下，右上方区域的权力主要由政府间国际组织，例如世界贸易组织(以下简称WTO)的争端解决机制行使。其决策主要通过制定硬法的方式来限制国内政府行为。由于国际组织的决策权源于成员国的权力让渡，而权力的较大让渡，将引发治理进程中超国家官员的可问责性问题，因此更需要行政法(透明度、参与权、复审机制等)来保障其合法性。事实上，作为良性循环，也只有国际组织越具备合法性，才越可能被赋予更多权力。因此，右上区间越来越频繁的活动，可视为环球行政法兴起的特别驱动力。总之，上述全球治理进程的图谱反映了不同层级的行政机构中，存在着不同层级的治理方式与治理强度。相较而言，作为较深层次的全球治理区域，国际组织的决策进程更需要环球行政法的规制以保障其合法性。

三、结论

环球行政法具有不同于国际行政法、国内行政法与宪政主义的特征。它并非国内行政法的简单复制和推进，而是反映了国际和国内法规的交错，通过有别于宪法化体制的演进方式，来规制全球治理中的合法性问题。它既是理想主义国际法思潮的尝试，用超国家的视野开拓行政疆域，又在一定程度上反映了当前治理过程中，国际与国内社会的交互影响。通过环球行政法的实践考察可知，一方面，从环球行政法自身仍然是不成熟的体系，其产生和发展受到国家间竞争、事项性质等诸多制约;另一方面，环球行政法的制约因素或适用效果，归根结底，取决于国际社会的本质特征，即无中心权威的国际体系：环球行政法的初衷虽然是为提高全球治理的合法性，主权国家同时作为规则的创设者和实施者，注定了国际社会难有对自身进行行政规制的充足土壤。因此，在深层次的全球治理中，环球行政法在政治敏感性相对较低的经贸、科技领域最易发挥作用。相反，在政治性领域，依旧大多停留在通过无拘束力的软性立法来规制相关行政机构。

尽管如此，作为新方法，环球行政法反映了全球化进程中对全球行政规制的必要现实，一定程度上通过(特别是技术性领域)碎片化的适用，缓解了国际法的碎片化趋势。同时，它也撼动了传统国际法模式，特别对国际法的合法性基础和主权平等的国际法秩序带来一定的冲击与反思。而且，正是由于环球行政法的生存和发展仍旧有赖于无中心权威的国际体系，其究竟在多大程度上能对全球行政规制起作用，仍需要通过完善国际法的相关机制来保障加固，才不致成为学术幻想，沦为华而不实的皇帝新衣。