浅析专属经济区内的有限军事活动自由

一、沿海国与海洋国的观点分歧

作为国际法中的新制度，专属经济区内沿海国与其他国家的权利、义务的确切性质与范围的规则仍然处于发展之中。一般认为，专属经济区既非公海，也非领海，而是自成一体的特殊水域。依据《公约》第56 条第1 款规定，沿海国对专属经济区内自然资源的勘探开发拥有主权权利，对专属经济区内的人工岛屿、设施和结构的建造、使用，以及海洋科学研究享有管辖权，并对专属经济区内海洋环境的保护和保全享有管辖权。而根据《公约》第58 条，所有其他国家，不论为沿海国或内陆国，均享有航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。一个广受争议的问题是: 他国在专属经济区进行军事活动是否包含在第58 条所指的航行和飞越自由中，或者可以被归入与这些自由有关的其他国际合法用途?

( 一) 海洋国家认为专属经济区军事活动属于航行和飞越自由

海洋大国认为，《公约》第58 条航行和飞越的自由以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途包含了专属经济区军事活动自由。因航行和飞越的自由之前有第87 条所指的限定，而第87 条的标题是公海自由。《奥本海国际法》认为插入这一限定的目的并不是为了起草的便利: 它将专属经济区的自由与公海制度牢牢地联系在了一起。即便承认专属经济区的航行飞越自由不完全等同于公海的航行飞越自由，海洋大国仍然提出: 专属经济区的军事活动目的在于威慑国际武装冲突，抑制对贸易和其他活动的非传统威胁，所维护的利益是全球安全和稳定。而沿海国在专属经济区内对他国军事活动的规制，目的是为维护国内安全，并与主张重叠的邻国竞争资源。因此，海洋大国的目标被解释为维护全球安全和稳定所依赖的航行自由，而沿海国的目标被解释为控制其周边海域。 海洋大国据此主张，专属经济区内军事活动自由的利益应高于沿海国规制权的利益。

二、海洋安全形势的变化

由上文可知，沿海国与海洋国分歧的焦点在于对海洋科学研究、适当顾及义务、和平目的义务等条约条款的解释。在国际条约的谈判中，为了能够在事实上结束谈判这意味着在书面上获得一个所有必要的各方都能同意的最终协定，因此，在条约中对一些事项避而不谈或使得条约中的一些词语比较含糊，而不是试图对其进行精确的界定，这是非常必要的。因此，从条约本身很难确定专属经济区内外国军事活动自由的限度。海洋法的发展与国际格局的变化紧密相连。海洋权利的范围与效力取决于海洋大国的利益平衡和历史性实践，而非条约本身。 要使部分国家的实践逐渐形成海洋秩序，需要将分散的国家主张发展成为地区性实践的催化剂，而冷战后的世界格局即是这一重要的推动力量。

传统海洋自由原则由三大因素决定: 一、多数国家在保持自由开放的海洋秩序上的利益共同性; 二、较窄且相对统一的沿海国管辖区域; 三、用以维护既有海洋格局的强大海军力量。这三大因素在21 世纪都发生了变化。首先，二战后新的独立国家增多，超级大国数量减少，将其意志强加于小国的可能性减少，多国之间力量相互制衡。新独立国家对维护海洋强国霸权地位的海洋自由原则表示抗议，各国开始重视海洋资源的保护，强化对海洋的控制权。 其次，各国逐渐意识到全球海洋资源并非共同可获得的利益，其使用和享用实际上是可分的，这一事实的逻辑结果是: 海洋自由应被限制。 此外，以美国为代表的海洋强国近年来调整海军战略，将战略重点从远洋逐步转向沿海。 这也推动了沿海国对专属经济区实行适度控制的国家实践的普遍化。有学者指出: 所有各类海洋法律制度的创立均是和当时的生产力发展水平紧密相联的从历史发展的规律来看，生产力水平的提高和科技的进步，催生了沿海国不断要求拓展其海洋权益以维护领土主权权利和主权资源权利。随着武器装备和电子设备的现代化，尤其是导弹精确打击和电子侦察技术的迅猛发展，使得原本只有靠近或侵入沿海国领海才能有效进行的军事侦察或军事进攻，现在只需在沿海国专属经济区就能有效进行，因此沿海国在专属经济区的国家安全利益突显出来。正如印尼学者Hasjim Djalal 指出，过去，我们并未意识到专属经济区内及其上空的航行、飞越自由的模糊含义可能带来的问题。直到2001 年EP - 3 事故时，我们才意识到要处理类似的事故缺乏明确的规则。而类似的事故还将频繁出现

对于海洋大国提出的专属经济区的外国军事活动自由是为维护全球安全和稳定，因此专属经济区外国军事活动自由的利益应高于沿海国规制权利益的观点，其前提是不符合事实的。海洋自由原则正被海洋强国利用以威胁、征服小国。印度学者Anand 教授认为，海洋自由原则已经成为少数国家滥用海洋资源、对世界实施恐怖统治、破坏海洋环境的借口，不再服务于国际公平与正义。因此，海洋安全形势的变化对条约解释提出了新的要求: 考虑海洋力量对比和历史性实践的变化。

三、以条约文本为基础并结合上下文解释

根据《维也纳条约法公约》第31 条第1 款的规定，在条约语义模糊的情况下，条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。对于将军事活动纳入海洋科学研究以主张沿海国管辖权的观点，美国学者就提出反对: 仅仅因其目的可能是为科学研究而将军事活动界定为科学研究有失偏颇。此外，海上军事活动的种类多样，应以何依据对水文监测和军事调查之外的其他军事活动行使管辖权? 将所有军事活动均纳入海洋科学研究确实存在一定逻辑困难。然而，由于《公约》并未对海洋科学研究、海洋调查、海洋数据采集下定义或作分类，基于军事用途的与基于海洋科研用途的海洋调查或数据采集在工具和设备上也并无区别，沿海国很难判断这些活动的最终和真实目的。

海洋大国往往主张，在他国专属经济区内的调查或数据采集活动并不构成对其他国家的威胁，因此符合和平目的，是国际法允许的。但事实上，大量的此类活动并非出于和平目的。澳大利亚退役海军将领Sam Bateman 指出，一些军事水文测量活动并非出于和平目的。用于支持针对沿海国两栖登陆或海上行动的海岸调查或军事评估对沿海国威胁重大。如果沿海国因为海洋大国单方面主张该活动不具有科学研究目的而无法行使管辖权，这对沿海国显然是不公平的。从另一角度说，《公约》中海洋科学研究的同意制度也确立了沿海国对外国研究活动性质的判断权。海洋科学研究的定义曾在第三次海洋法会议上引起了争论。发展中国家主张: 沿海国在专属经济区内对海洋科学研究享有广泛的控制权。而发达国家则主张海洋自由包括海洋科学研究自由，仅受到生物和非生物资源管理的限制。最后达成的妥协体现在《公约》第246 条第5 款中。该款规定: 对于专属经济区内的研究活动，由研究国提出申请，沿海国通常应予同意，但如果该项研究活动与自然资源的开发、利用直接相关，沿海国有权拒绝同意。依据《公约》第297 条第2 款，拒绝外国科学研究的决定不受《公约》强制性的有拘束力的争端解决机制约束。

这一规定表明，在判断一项研究是否属于与自然资源的开发、利用直接相关上，沿海国享有解释权，并且，沿海国拒绝外国科学研究的决定受到尊重。挪威等海洋大国都在国内海洋科学研究立法中规定: 研究者有义务接受海监部门对研究船舶或设施的检查。如果研究船舶或设施实际用于沿海国主权性权利范围内的活动或领土范围内的活动，沿海国有权采取强制性措施。 因此，在专属经济区进行的海洋调查和数据采集等研究性活动是否可被归类于海洋科学研究，沿海国有权决定。对于适当顾及义务和为和平目的的理解，应当注意到: 传统意义上的公海自由认可合法的海军军事演习和其他活动。依据《公约》第58、第87 条，专属经济区的航行和飞越自由以传统的公海自由为基础，而公海航行飞越自由在历史上曾经包括军事活动。但第58 条第3 款通过规定适当顾及沿海国权利和义务而明确限制了专属经济区军事活动，第88 条将专属经济区的自由限制为为和平目的。这两个条款相互作用，应理解为: 专属经济区，如公海一样，也应为和平目的。

那么，专属经济区只应用于和平目的，是否禁止传统意义上认为合法的海军军事演习和其他活动呢? 对此，《公约》未作规定。巴西主张: 公约条款并未授权任何国家在未事先通知并征得沿海国同意的情况下在专属经济区进行军事演习或活动，特别是这些活动涉及武器使用时。巴西国内法体现了这一立场。美国主张用于和平目的并不完全排除军事活动，认为对军事活动的限制要求详细的武器控制协议。应当认为，用于和平目的并不当然排除军事活动，对于平时( peacetime) 军事活动，如果履行了适当顾及义务，遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章，也应是《公约》所允许的。至少可以认为，《公约》虽然并未否定他国在沿海国专属经济区的军事活动自由，但也并不否定沿海国对外国军事活动在适当顾及海洋国家权利前提下的管辖权。海洋大国从事军事活动的自由并非毫无依据，但该项自由的前提应当考虑对沿海国权利主张和利益的影响。《公约》明确规定沿海国对自然资源拥有主权性权利，并对人工岛屿的建造、使用，设施和结构，海洋科学研究和海洋环境的保护拥有管辖权。

基于沿海国在该水域的基本权利，至少可以将适当顾及义务理解为: 外国军事活动应在不损害沿海国资源、环境、安全利益的前提下进行。一个经常被援引的例子是武器试验，可能破坏自然资源。此外，安装军事设施，比如监测设施，也是被禁止的。事实上，《公约》是沿海国与海洋国利益斗争与妥协的产物，条约文本本身似乎并未显示权利义务上的倾向性。《公约》第59 条规定: 在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决。对于《公约》未规定的权利( 被称为剩余权利) ，这种剩余权利的分配不能偏向沿海国，也不能偏向其他国家或国际社会，专属经济区的剩余权利是沿海国和其他国家都可以行使的权利，如果这种权利的行使引起沿海国与其他国家之间、或者其他国家相互间的冲突，应该在公平的基础上依据每一争执案件的实际情形加以解决。这一条款为沿海国和缔约国各自往有利的方向解释有关条款留下了空间，这些在缔约当时无法达成一致的权利义务分配问题也留待日后的国家实践来发展。四、习惯国际法上专属经济区概念的发展专属经济区的概念起源于1945 年美国的两个宣言，美国宣布毗连美国领海的海洋资源属于美国，受美国的管辖及控制。在此之前，习惯国际法规则是: 沿海国只对领海拥有主权。任何国家无权对领海范围之外的区域行使排他性的管辖权，领海之外即为公海，所有国家享有开发生物和非生物资源的自由。

其他国家纷纷仿效美国的做法。1952 年，智利、秘鲁和厄瓜多尔签署《圣地亚哥宣言》宣布: 对连接本国海岸并从该海岸延伸不大于200 海里的海域享有主权和管辖权，其他国家的航行自由仅限于无害通过。1958 年，第一次海洋法会议否定了《圣地亚哥宣言》中扩大领海范围的提议。1959 年的第二次海洋法会议上，一些拉美国家继续主张扩大领海范围，但未能达成一致。1970 年，拉美国家表达了对海洋大国过分开采海洋资源、破坏生态平衡行为的担忧，提出: 基于对保护海洋环境和资源的国家利益的考虑，沿海国应有权确立一定范围内的主权或管辖权。沿海国主张的管辖权局限在保护经济和环境利益的范围内。这一主张最终在第三次海洋法会议上被正式讨论。其中，文森工作组主张将专属经济区定位为既非领海，亦非公海，而是自成一体的特殊水域。沿海国对资源的开发、利用和保护拥有主权性权利，但本身并非主权。这一观点最终被会议采纳。在这一体系下，沿海国或海洋大国对于剩余权利均没有预先的优势。从专属经济区的起源和发展历程来看，其最初是从公海水域中分离出来，反映了沿海国对沿海主权和管辖权扩大的意愿，但由于海洋大国的反对，最终仅局限于当时沿海国面临的最大危机的领域:自然资源和环境利益。

因此，专属经济区习惯国际法的发展历程也印证了文本解释的结论: 海洋国在沿海国专属经济区的军事活动并非毫无依据，但假如军事活动的冲突涉及资源勘探与开发等经济性利益和海洋环境保护问题，则应该采取有利于沿海国的解释。更重要的是，习惯国际法上专属经济区概念的发展历程表明: 沿海国在专属经济区的管辖权并不是一个封闭的概念，它本身就是在不断发展的。公海自由原则应受到限制，沿海国管辖权应得到扩大，这是设置专属经济区的初衷。20 世纪70 年代，沿海国与海洋国的主要矛盾体现在海洋资源和环境利益上，其他的活动并未引起沿海国的关注。如今，全球化进程的加速，世界贸易迅速增长，海军规模扩大，质量提高，技术进步。当海洋军事活动正日益频繁化、隐蔽化，对沿海国的安全威胁日益增大，沿海国的管辖权再次出现了扩张的现实需要。 因此，在对《公约》第58 条第3 款的理解上，适当顾及沿海国的权利义务不仅指专属经济区的自然资源权利和义务，还应包括沿海国的安全利益。

五、国家实践

从条约解释的角度看，考察国家实践也是澄清模糊点的重要途径。许多国家出于安全因素的考虑而对外国船舶的航行自由作出了限制，绝大部分针对专属经济区内的军事活动。例如，巴西在其国内立法中明确规定，在专属经济区内，只有在巴西政府许可的条件下，外国政府方可采取军事行动，尤其是使用武器或爆炸物; 印度在宣布批准公约时申明，外国在印度专属经济区和大陆架进行军事活动必须获得印度的同意; 马尔代夫1976 年通过法律，只承认外国军舰在其专属经济区内享有无害通过权; 马来西亚也主张外国未经许可不得在马专属经济区内进行军事演习; 朝鲜1977 年宣布东海岸之外50 海里和西海岸专属经济区为军事安全区，任何外国船舶和飞机在安全区内的航行和飞越必须征得朝鲜的同意。尽管这一比例尚未达到国际法院在北海大陆架案中确立的判断习惯国际法存在与否的水平，但该数据仍然代表了较多的沿海国正在努力扩张其在专属经济区的管辖权，至少为以国家实践填补条约空白与模糊提供了可能。即便是积极主张专属经济区军事活动自由的美国，在本国的专属经济区内也进行了规制。美国国务院指出，航行自由可能与美国在包括专属经济区在内不限于海峡的近海水域中的环境保护执法相冲突。 因此，美国的油污法( OPA1990) 及其支持性的立法都对航行自由进行了限制。

结论

缓缓前行的管辖权( creeping jurisdiction) 是很多学者对20 世纪沿海国的管辖权逐步扩张过程的形象比喻。 从《公约》文本看，他国在专属经济区的活动并非完全自由，应受到和平目的和适当顾及义务的约束。专属经济区概念的发展历程也表明，沿海国在专属经济区的管辖权并不是一个封闭的概念。沿海国在专属经济区的国家安全利益突显，这一情势的变化对条约解释提出了扩张沿海国的管辖权的要求。而国家实践又从另一角度诠释了《公约》的模糊点，也反映了正在发展中的海洋法理论。各国有权依据国际法规制他国在本国专属经济区内的军事活动，同时，有权在国际法和他国国内法的范围内，在他国专属经济区内进行军事活动。中国海军船舰在美国专属经济区内进行的海上情报收集行动尊重并切实顾及了沿海国的安全利益，遵守了国际法和沿海国的相关法律规定。这一实践并未背离其一贯主张的专属经济区内外国军事活动应受限制的立场，而是积极融入国际海洋法的发展潮流、构建海洋区域安全机制的重要举措。在专属经济区内外国军事活动自由上的国际法规则正在发展之中。积极发展国家实践，增强国内法的透明度，同时加强国际合作与对话将是避免和解决专属经济区内军事活动争端的基本途径。建立在《联合国海洋法公约》、国家实践和演进中的软法基础上的非拘束性规范如《专属经济区航行飞越指南》，以及中美两国共同参加的《海洋军事咨询协议》、《维持海上航道的守则》、《国际海上避碰规则》等体系将为两国在专属经济区内海洋活动提供合作与对话的重要依据。