浅析地方立法权扩容后面临的新问题及其对策———以我国地方立法权的演变为脉络

一、我国地方立法权的发展历程

新中国成立以来，我国地方立法权的发展颇为曲折，主要经历了放权-收权-放权三个阶段：第一个阶段是从新中国成立之后至1954 年《宪法》的颁布。这是新中国成立后地方立法发展的第一个时期，其主要表现为中央和地方合理划分立法权限。在中央层面，中国人民政治协商会议享有最高立法权，有权制定和修改共同纲领及人民政协组织法;中央政府享有立法权，有权制定和解释法律，颁布、修改或废止政府院颁布的政令及与其他国家订立条约或协定;政务院作为中央政府的最高执行机关，有权颁布决定和命令，并且有权废除或修改与法律政令相抵触的决议和命令。在地方层面，1950 年颁布的《省、市、县人民政府组织通则》规定了省、市、县人民政府有权在辖区内制定暂行法令、条例或单行法规等。第二个阶段是1954 年《宪法》颁布之后至1979年《地方组织法》的出台。这一阶段主要体现我国立法体制收权的特征，1954 年《宪法》第二十二条规定了行使国家立法权的唯一机关是全国人大常委会，全国人大有权制定、修改宪法和法律，而全国人大常委会只有权解释法律和制定法令，从而直接导致除自治机关外，各地方享有的地方立法权均被收回。这种状况的出现与当时的计划经济体制有密切关联。然而，单一制的国家性质、幅员辽阔而各地发展又不平衡的现实国情，决定了我国必须塑造既统一又分层次的立法体制，合理配置中央与地方的立法权力。

第三阶段是从1979 年到现在。这是改革开放以后，我国立法体制迅速发展的时期。有鉴于第二个阶段的立法体制严重影响我国社会主义法治的建设，国家于1979 年开始对立法政策进行调整，通过一定程度的放权，力图解决以往存在的痼疾，充分调动地方积极性。1979 年颁布的《地方组织法》重新赋予了地方人大及其常委会享有地方立法权。1982 年新修订的《宪法》以根本大法的形式重新确立了中央与地方分享立法权的基本立法体制。1986 年对《地方组织法》的修改，进一步规定了省会城市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会享有地方立法权，2000 年《立法法》又将经济特区纳入到地方立法主体，2015 年再次对《立法法》进行修改，又进一步扩大地方立法主体，明确所有设区的市有限的享有地方立法权。二、我国多年地方立法实践中存在的问题多年以来，我国的地方立法为解决地方事务、推动地方建设发挥了积极作用，但是，在多年的立法实践过程当中也暴露出一些问题。

主要包括以下几个方面：

(一)立法形式主义严重

从我国多年的地方立法实践来看，立法形式主义严重，难以保证立法质量。一方面，地方立法机关为了求稳，在固执的坚持不违反上位法的前提下，大量机械的复制中央立法。另一方面，地方立法机关盲目追求形式完整，在立法体例上与中央相对应，而不追求立法的实际效果。这样看似条款丰富，体系完整，但是实质性的内容少之又少。在实践中还存在这样一种情况，即一部地方法的出台是由领导提出、主导、拍板，片面的追求立法数量，忽视立法质量，使得地方立法成为领导政绩的附属品，这样的立法形式，不仅严重浪费立法资源，更无法保证立法质量。

(二)部门利益倾向明显

在地方立法实践中，大多数地方立法工作并不是由专门的地方立法机关来完成的，而是委托相关的政府主管部门，由主管部门作为地方立法的起草主体或者起草小组的核心成员，因此起草的地方法不可避免的存在一定程度的部门利益，从而导致出台的地方法存有很大质量问题。一方面，部门在起草地方法的过程中，往往以立法的名义，尽可能地扩大本部门的权力和利益，限制或剥夺相对人的合法权益，甚至加重其义务;另一方面，划分责任时，起草的草案涉及本部门时，往往减轻本部门的责任或者直接规避本部门的责任，而如果涉及其他部门责任时，则规定的十分详细甚至加重其责任。

(三)立法程序有待完善

相对于中央立法程序而言，《立法法》对地方立法程序的规定较为简单，仅确立了审议和公告制度，对于其他程序问题，需要参照法律的制定过程进行，具体的规定则是由地方人大自己制定。这样的规定虽有利于发挥地方自主性，但由于可操作的空间较大，具有较强的任意性，同时缺乏有效的监督机制，导致在立法实践中出现很多问题。首先，在立法准备阶段，大多数立法主体对这一阶段并未有足够的认识，在提出立法项目之前，缺少充分的调研和论证，难以体现立法的民主性和科学性;其次，在法律法规审议的过程当中，座谈会、论证会和听证会这些充分体现民主性的公众参与形式没有得到很好的运用，往往在实践中走过场最后，在行使地方立法权，制定地方法的过程当中，缺乏有效的监督机制，很难从根本上对立法过程进行监督。

三、地方立法权扩容后面临的新问题

新《立法法》实施之后，新获得立法权的设区的市陆续开始在各省人大常委的主导下，有计划、有步骤的对制定地方法进行有益的探索和尝试。经过一年多的实践，暴露出来一些新的问题，具体表现如下：

(一)缺乏专业立法人才

地方立法事业的发展与地方立法人才队伍建设息息相关。立法是一项既需要相关领域专业知识又需要丰富法律知识背景的活动。专业能力强、综合素质高的立法队伍是高质量法律出台最重要的保障因素，否则在立法实践中会举步维艰。以湖北省某市人大制定《市城区重点绿地保护条例》为例，该条例主要由该市环保主管部门负责起草，其草案就暴露出一些问题：首先，该条例初稿表面上符合立法体例，实质上拟定的很多条文都存在疑问，条文口语化问题十分严重，缺乏应有的严谨性;其次，对于条文所涉及到的专业术语，比如绿地、水体、山体等，需要有这方面专业知识背景的人来对概念进行界定，否则容易造成适用范围和对象模糊的问题;最后，条例中某些条文缺乏一定的逻辑，比如在设定违反该条例的责任条款时，先设定严重的责任标准，再设定较轻的责任标准，可能导致条例所设定的权利与义务不相一致，从而行政管理部门在适用时，会对触犯该条文的行为人作出不利的裁判。

(二)立法实践经验不足

根据《立法法》的规定，我国拥有地方立法权的设区的市总数为286 个(原总数为282 个，另外4 个城市为三沙市、东莞市、中山市和嘉峪关市)，除去之前规定的省会城市和经国务院批准的较大的市，第一次获得地方立法权的设区的市的总数为237 个。由于是初次获得地方立法权，可以说这些城市的立法经验几乎为零。虽然这些城市在制定政府红头文件方面有大量的实践经验，但是获得地方立法权之后，如何从文件上升为法，需要大量的实践经验累积。由于这些城市之前没有地方立法权，没有在立法建设这一方面投入时间和精力，在初步获得地方立法权之后，这些城市对于人员配置、机构设置、制度建设等方面将无从下手，对于如何行使地方立法权、制定高质量的地方法没有一个清晰的认识，如同盲人过河一样，可能会导致立法机关走一步算一步，没有一个整体的规划。在没有可供借鉴参考的前提下，这些城市的立法机关去制定一部高质量的地方法将困难重重。

(三)难以体现地方特色

全国人大常委会在2002 年的工作报告中明确指出，地方特色就是根据本地方的具体情况和实际特点，存在哪些问题就制定相应的地方法，从而保障和促进地方的改革、发展和稳定。我国疆土辽阔，资源丰富，各地经济发展状况不尽相同，东部、中部和西部地区经济发展水平不平衡，甚至在同省的不同区域，例如湖北的中部地区，鄂东地区和鄂西地区，发展也是不平衡的。国家层面的立法只能是从宏观上对问题进行指导，不可能面面俱到。新《立法法》赋予设区的市获得地方立法权的主要原因，就是为解决国家宏观立法不能细化到地方的问题。如何体现地方特色是地方立法质量高低的重要指标，如果没有地方特色，地方立法就失去了其存在的价值。如上文所述，这些城市缺少立法实践经验，在制定地方法的过程当中，缺乏对本地实际情况的调查研究，无法充分了解本地的实际，看见其他地方制定什么法，自己也去制定类似的法，或者不顾本地的实际，把其他地方的立法经验直接生搬硬套到本地来用，这样的情况不仅会浪费法律资源，也是与修订《立法法》的初衷相违背的。

四、完善设区的市行使地方立法权的措施

(一)吸纳专业人才，构建专门机构

立法是涉及面广、专业性较强的工作，需要借助相关领域的专家人员进行专门研究，提供专业的意见和建议，从而提高立法质量。因此，设区的市立法机关在加强自身立法能力建设的同时，需要借助多种方式建立和培养专业的立法队伍。在实践中，具有可操作性的方式主要有三种：聘请立法顾问和立法助理，设立专门的立法研究机构。立法顾问指的是具有深厚的专业理论基础，为立法机关提供相关专业咨询意见的人，大多为在各个方面具有深厚理论基础和丰富实践经验的专家学者。一般来说，专家学者受地方立法机关的邀请，是兼职作为立法顾问的。立法顾问地位独立于立法机关，在地方法起草、修改、审议等环节提出意见和建议，通过这种外部的力量影响立法决策。立法助理是在立法机关任职，协助立法机关完成立法工作的具有专门知识的人员。美国于18 世纪初开始构建立法助理制度，随后德国、英国、法国等国家相继建立相类似的制度，而我国起步较晚，直到2003 年重庆市才在全国范围内首次设立正式的立法助理职务。相比于国外正式编制的制度，我国的立法助理制度还处于探索阶段，大多还是以辅助人员的形式出现，发挥的作用比较有限。专门的立法研究机构是地方立法机关与本地科研单位或者高校共同成立的立法研究机构，以湖北宜昌为例，宜昌市人大与三峡大学内外合作建立了地方立法研究院，研究院通过开展地方立法理论研究、参加地方法草案的论证等方式为宜昌市的立法工作建言献策。

(二)借鉴成功经验，吸取失败教训

立法是一项具有较强系统性和规范性的工作，如何制定一部高质量的地方法，需要长期的实践。但是，由于设区的市获得地方立法权后，没有足够的时间来探索符合本地特色的立法制度，因此需要大量借鉴省内外成功的立法经验，结合本地的实际情况，制定出符合本地实际的立法制度。在正式启动立法项目之前，应当充分考察本省和外省立法机关成功的立法工作经验，贯彻十八届四中全会的精神，坚持立法的科学化、民主化，制定和修改本地的立法工作制度，以确保本地区发展的连续性和持续性。省内外成功的地方立法经验尽管能够为新获得立法权的城市提供参考经验，但是也不能忽视其失败教训。例如恩施在制定《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》过程当中，出现了立法难度较大、制定时间过长的问题，虽然提高了立法质量，但是立法的成本会大大增加，立法的效率得不到充分的保证。因此，设区的市立法机关今后在制定地方法的时候，不仅要学习成功的经验，而且要吸取立法过程中的教训，避免立法资源的浪费。

(三)立足本地实际，突出地方特色

设区的市在制定地方法的过程中，应当贯彻一切从实际出发的基本思想，紧紧围绕本地实际，突出地方特色。以湖北宜昌为例：宜昌市位于湖北省西部，地处长江中上游结合部，历史悠久，文化丰厚，是巴楚文化发展重要地区，孕育出屈原、王昭君等历史名人。宜昌还是著名的旅游城市，拥有三峡大坝、三峡人家、清江画廊等国家级5A 级景区。宜昌在地方立法中，必须紧紧围绕这些地方实际情况，以解决本地实际需求为立法目的，不在形式上盲目追求条文的体系化，避免景观式立法，有几条就定几条，不为了立法而立法。体现地方特色的另一个方面是立法的创新性。创新性又称为先行性，指的是地方立法机关在没有对应上位法的情况下，从本地实际情况出发，主动开展先行性的立法，创造性的提出解决方法。

再以《恩施土家族苗族自治州山体保护条例》为例，该条例结合恩施本地的实际情况，在全国范围内首次以山区山体为法律保护对象，具有很强的创新性。该条例将山体规划作为恩施城市规划的核心，将丹霞地貌山体纳入核心保护区，明确对丹霞地貌从严保护，同时，条例创造性的设立联席会议制度，明确恩施自治州及其所属县市人民政府作为条例责任主体的山体保护责任。

五、结语

在全面推进依法治国的背景下，赋予设区的市享有地方立法权，是我国推进地方法治建设的重要一步。地方立法权的扩容固然能够为解决地方事务带来便利，但也应当正视在多年实践中存在的缺陷和今后面临的新问题。在地方立法过程当中，设区的市立法机关不仅需要充分围绕本地的实际情况，突出本地特色，而且也要借鉴省外的成功经验、吸收其失败教训，同时也要加强人力和物力的投入，通过各种途径构建综合素质高、专业能力强的立法人才队伍。只有这样，才能制定出高质量的地方法。