简述法治中国建设的新起点

1997年，党的十五大提出了建设社会主义法律体系的目标。到2010年底，中国特色社会主义法律体系已经形成。但天下之事，不难于立法，而难于法之必行。如何在有法可依的基础上，实现有法必依、执法必严、违法必究，需要党中央作出新的部署。十八届四中全会第一次提出了建设中国特色社会主义法治体系的新目标，将依法治国推到新高度。社会主义法治体系，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系五大组成部分。从法律体系到法治体系是一个质的飞跃，是一个从静态到动态的过程，是一个从平面到立体的过程。法治中国建设从新的起点上再出发。

法律规范体系进一步完备

在五大体系中，法律规范体系尽管已经建成，但法律规范不是静止不变的，需要随着客观形势的变化及时作出修正。特别是在改革发展时期，立法要主动适应改革发展需要，实践证明行之有效的改革措施，要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。在行政审批制度改革中，中央要求转变政府职能、削减行政审批项目，但很多审批都是以法律、法规的形式规定的，尽管这些审批已经不再适应市场经济的需要，但地方也无权擅自停止执行。《行政许可法》第21条规定了省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第13条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。但对国家法律规定的行政许可项目，只能有赖于修改法律或授权。为此，《立法法》修正案拟增加规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定。这就既保证了法制的统一，又为改革预留了空间。

按照法定职责必须为、法无授权不可为的依法行政基本要求，应当完善行政组织和行政程序法律制度，制定《行政组织法》和《行政程序法》，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。只有通过立法明确各级政府及其职能部门的职能和权限，将三定规定法定化，才能真正确保在法定职权范围内行使权力，权力清单制度实质上是将法定权力列表汇总。也只有通过立法明确行政行为的程序规则，才能真正实现四中全会《决定》所要求的把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。总的来说，在国家法律规范体系中，刑法规范、民法规范相对已比较完备，民法规范主要是编纂成为民法典的问题，而行政法规范还很不健全，完善行政法律规范体系，是形成完备的法律规范体系的重点，是建设法治政府的基础性工程，也是以法治权、以法治官的有力保障。同时形成法治监督和保障体系对法律实施的监督保障，以前往往作为一个问题论及，但四中全会提出了要同时形成法治监督体系和法治保障体系。在监督方面，首先要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度。让宪法走下神坛，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。为完善宪法监督制度，全国人大常委会需要建立起违宪审查机构和审查程序。尤其需要加强对司法活动的监督，通过加强对诉讼的法律监督，完善人民监督员制度等，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记强调，行政机关是实施法律法规的重要主体，执法者必须忠实于法律。除了执法者要自觉带头严格执法，也要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预。四中全会《决定》提出要强化对行政权力的制约和监督，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。就党内监督而言，一方面，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作;另一方面，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。

监督需要与制约并行。我们的制约，不同于西方国家所说的权力制约，不是三权分立、相互制衡，而是内部权力制约，既包括司法机关内部侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约，也包括政府内部权力的制约，如通过对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，实行分权制约，防止权力滥用。

为保障法律得到有效实施，需要建立有力的法治保障体系，这是四中全会《决定》的一个新亮点。保障体系包括体制机制保障、人财物的保障、法治环境和观念的保障等，加强和改进党对法治工作的领导则是最根本的保障。长期以来，我国的法治保障还没有形成体系，存在着很多问题，损害了法治威信。同时，执法司法保障的低职业化现象较为明显。建设高素质的法治工作队伍，强化人民对法律的内心拥护和真诚信仰，成为四中全会《决定》重点阐述的内容之一，也为社会各界所普遍关注。

形成完善的党内法规体系

四中全会《决定》提出的建设社会主义法治体系总目标，除了要求形成上述四大体系外，还要求形成完善的党内法规体系。将党内法规体系纳人社会主义法治体系范围，是对中国特色社会主义法律体系的延升和发展，丰富了中国特色社会主义法治理论，为党依法执政提供了充足的法律依据，对全党厉行法治提出了更高的要求。

党有党规，国有国法。长期以来，人们一讲到法，就是指国家的法律，不将党规视为法，最多称为软法。十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，突破了传统意义上法的范畴，将党内法规纳人依法治国之法的视野中，明确了党法也是法。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。

在我国，普通法律是对公民的底线要求，党规党法则是对党员的基本要求。对于党员特别是各级领导干部而言，既要带头遵守法律，也要自觉在党规党法范围内活动，不能用对于普通公民的要求对待党员干部，更不能成为享有法外特权的特殊公民。有些对普通公民没有明令禁止的行为，可以由道德规范约束，但对于党员干部来说，如果这些行为有损于人民群众的根本利益，有损于执政党的威信，有损于国家主权和社会公平正义，也应依法追究责任。在反腐败行动中，即使没有触犯刑律提交司法机关追究刑事责任的行为，如果违反党纪，也要依党内法规追究责任，如大办婚丧喜庆事宜，造成不良影响，或者借机敛财的行为，属于《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》明令禁止的行为，对于党员干部而言，是违法行为。

到2010年底，国家法律体系基本形成，党的十八届四中全会在此基础上提出了完善党内法规体系的任务。中纪委书记王岐山在十八届中纪委四次全会上，提出了党内法规制度体系的建设时间表:确保到建党100周年也就是2021年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。作为法治体系的五大组成部分之一，党内法规体系与国家法治体系形成4+1的关系。党内法规本身不属于国家法律体系范畴，对全体人民没有一体遵行的效力，而只是在党内起作用。人民群众对党员干部遵守党内法规有监督的权利。

随着社会主义法治建设的成熟，以后也会更多地制定同时适用于党政机关的法律法规，《公务员法》将党组织工作人员纳人公务员管理就是一个典范。中国特色社会主义法律规范建设的立法主体走向多元化，它是一个以国家立法机关立法为主体的，以党内法规为延升的，包括军法等在内的党法、国法、军法形成的硬法体系，还可以包括乡规民约、社会组织章程和习惯法等在内的软法规范。